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中國金融四十人論壇課題組著

圖書標籤:

城鎮化
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政策研究

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店鋪：中信齣版社官方旗艦店

齣版社：中信齣版社

ISBN：9787508652603

商品編碼：1609620972

品牌：中信齣版（Citic Press）

開本：16開

齣版時間：2015-06-01

用紙：純質紙

頁數：364

具體描述

編輯推薦

李剋強總理說：“城鎮化是解決城鄉差距的根本途徑，也是最大的內需所在。”本書深入分析李剋強總理政府工作報告關鍵詞——城鎮化，直擊城鎮化融資機製本質，把握新型城鎮化融資挑戰，並聚焦一個問題：舊有的城鎮化融資模式難以為繼，中國應如何規劃市場化、多元化、可持續的新型城鎮化融資框架？

中國人民銀行副行長潘功勝作序推薦。

內容簡介

在推進城鎮化轉型的過程中，傳統融資方式麵臨挑戰，如何進行投融資創新與改革，既能有效滿足新型城鎮化的融資需求，又能有效控製地方債務風險，值得深入探討。《城鎮化轉型：融資創新與改革》一書，從城鎮化與新型城鎮化內涵差異，以及新型城鎮化的融資需求與挑戰齣發，對城鎮化融資的國際經驗以及我國城鎮化融資的曆史、現狀做瞭係統梳理，在此基礎上，勾勒瞭新型城鎮化融資機製的基本框架，並詳解瞭這一框架所需要的財稅、土地和金融改革。

《城鎮化轉型：融資創新與改革》作者大都來自一綫政策製定和研究部門，參與瞭國傢新型城鎮化發展規劃、中央城鎮化工作會議等重要文件起草。作者力圖以直觀準確的語言和翔實的圖錶數據資料，闡釋新型城鎮化建設的錢從哪裏來、用到哪裏去、將來如何還等融資基本問題。本書結閤國傢最新城鎮化規劃、政策以及預算法等解讀，介紹相應的投融資案例與法律法規，既不失理論的嚴謹性，又具有較強的實踐指導性。

作者簡介

中國金融四十人論壇課題組，是一傢非官方、非營利性的獨立智庫，專注於經濟金融領域的政策研究。論壇成立於2008年4月12日，由40位40歲上下的金融精銳組成，即“40×40俱樂部”。本智庫的宗旨是：以前瞻視野和探索精神，緻力於夯實中國金融學術基礎，研究金融領域前沿課題，推動中國金融業改革與發展。

中國農村金融論壇由中國金融四十人論壇與中國農業銀行股份有限公司聯閤發起成立，旨在推動中國農村金融改革與創新，支持金融服務“三農”和實體經濟。

作為非官方、非營利性學術研究組織，中國農村金融論壇緻力於農村金融領域的調查研究，為農村金融界官、學、商提供一個專注於農村經濟和金融的研究與交流平颱，以獨立而深入的調查研究和閉門研討會為農村金融改革獻計獻策。

中國農村金融論壇的活動包括季度閉門研討會、中國農村金融年會、農村經濟金融課題研究與調研等。

媒體評論

《城鎮化轉型：融資創新與改革》一書著重從融資視角對新型城鎮化問題做瞭較為係統的研究梳理，書中既有對城鎮化融資基本原理的探討，也不乏相關國際經驗和中國實踐的分析和建議。相信本書的齣版，能夠為相關部門、機構和廣大讀者探討新型城鎮化及融資問題提供一些幫助。

——中國人民銀行副行長潘功勝

《城鎮化轉型：融資創新與改革》這本書的亮點很多，比如衡量城鎮化融資機製有效性的三個標準、代際約束問題，以及對目前體製的分析，都寫得特彆好。當前城鎮化融資機製需要解決兩個問題，一是總量控製，二是估值模型。

——中國投資有限責任公司副總經理謝平

關於城鎮化融資問題，目前有共識，但也麵臨不少難點。《城鎮化轉型：融資創新與改革》一書提齣瞭城鎮化融資模式的宏觀分析框架，非常有價值，提齣的很多政策導嚮也很有啓發意義。

——中國農業銀行副行長李振江

精彩書摘

第一章城鎮化與新型城鎮化

城鎮化是工業化的必然結果，是經濟社會發展的必然要求和現代化的必由之路。黨的十八大報告提齣，要“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路”，新型城鎮化成為“新四化”中提及最多的詞。與傳統城鎮化不同，新型城鎮化內涵可概括為“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承”。具體而言，新型城鎮化緊緊圍繞全麵提高城鎮化質量，強調以人的城鎮化為核心，緻力於推動基本公共服務均等化；新型城鎮化強調四化同步、統籌城鄉，緻力於推動信息化和工業化深度融閤、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調；新型城鎮化把生態文明理念全麵融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展；新型城鎮化強調市場主導、政府引導，要求正確處理政府和市場關係，更加尊重市場規律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發揮政府作用。

第二章新型城鎮化融資需求與挑戰

毫無疑問，新型城鎮化發展會帶來基礎設施、居民住房、教育醫療、社會保障等領域的巨大資金需求，也會重視新型工業化和農業現代化，以及服務業發展所提齣的新要求。當前和未來一個時期，完善相關體製機製，促進形成一個市場化、多元化、可持續的融資機製，前提是正確認識我國城鎮化水平與未來潛力，進而對融資需求規模進行估算，並根據支齣的不同性質分類融資，在此基礎上不斷健全相應的融資機製。

第三章城鎮化融資問題的基本原理

正確認識城鎮化融資的基本原理，是解決我國城鎮化融資問題的關鍵所在，也是可持續地推進我國城鎮化進程的有力保證。一個規範、可持續的新型城鎮化融資機製，需要解決好三個問題，即“為誰融資、誰來融資、如何融資”。其中，為誰融資，就是依據融資對象的特點，保持融資對象與償債資金來源一緻性，做到融資成本負擔上的代際公平。誰來融資，就是按照“責、權、利”對等原則，保持融資主體與事權主體一緻性，做到融資效率上的激勵相容。如何融資，就是通過必要的機製設計，實現城鎮化紅利釋放和融資可得性之間的有效銜接，並同時有效隔離融資風險。

第四章城鎮化融資的國際經驗——融資方式和償債收入

發達國傢城鎮化已有二三百年曆史，從中藉鑒成功經驗、吸取教訓無疑有利於我國加快推進高效、包容、可持續的城鎮化。縱觀國際上城鎮化融資曆史和現狀，除財政投入和銀行信貸等傳統方式外，市政債券、公私閤營、資産證券化等市場化融資方式逐漸成為主流；相應地，房産稅、使用者付費、土地價值捕獲等收入，也是除一般性稅收之外重要的償債來源。

第五章城鎮化融資的國際經驗——風險約束和違約處理

市政債等城鎮化融資方式的創新，在拓寬融資渠道的同時，也引發瞭一些債務風險甚至債務危機。20 世紀90 年代，地方政府債務危機曾在阿根廷、巴西、印度、墨西哥等發展中國傢相繼爆發。這些危機一方麵引發瞭嚴重社會經濟後果，另一方麵也促進瞭地方政府債務融資監管框架的改革與完善。

第六章我國城鎮化融資的曆史和現狀

任何一個具體領域融資模式的形成，都與當時特定的經濟金融體製密不可分。我國是一個轉軌國傢，現有城鎮化建設領域融資模式的一些典型特點—無論是政府融資平颱的興起，還是償債資金對土地齣讓金的高度依賴，都是市場化改革總趨勢下特定領域經濟金融體製背景的反映。

第七章新型城鎮化融資機製的構建

盡管與城鎮化有關的現有融資渠道已較為豐富，並發揮著重要作用，但在新型城鎮化戰略背景下，融資需求的上升和現有融資機製的不足，都需要一個規範、透明、可持續的新型城鎮化融資機製。

第八章新型城鎮化融資與財稅製度改革

財政是國傢治理的基礎和重要支柱，財稅體製在治國安邦中始終發揮著基礎性、製度性、保障性作用。財稅體製改革既要解一時之弊，更要著眼長遠機製的係統性重構。隨著我國發展階段的變化，現行財稅製度已難以適應高效、包容、可持續的城鎮化發展要求，當前城鎮化融資中的一些突齣矛盾和問題，如土地財政問題突齣、債務膨脹過快、財政金融風險增大等，與財稅製度不健全有密切關係。深化財稅體製改革、建立現代財政製度，不僅是彌補市政建設融資缺口，優化融資結構的迫切需要，也是提升城鎮化建設內涵和質量的必然要求。

第九章新型城鎮化融資與土地製度改革

土地既是城鎮化的載體和要素，也是城鎮化過程中最大紅利所在。隨著城鎮化、工業化加快發展，不斷增長的土地需求與有限的城鎮土地資源、土地利用的不可逆性之間的矛盾日益凸顯，區域性“人地矛盾”不斷加劇。深化土地製度改革，高效閤理利用城鎮化帶來的土地增值收益，既是推進新型城鎮化戰略的重要基礎，也是加快構建市場化、多層次、可持續的城鎮化融資機製的關鍵改革事項。

第十章新型城鎮化融資與金融製度改革

國際經驗錶明，隨著一國金融中介機構的發展和金融體係風險評估、價格發現及信息披露等功能的改進，金融市場將逐漸在城鎮化建設融資中發揮重要作用。我國由於體製機製等障礙，金融市場應有的優化資源配置功能並沒有得到充分發揮，這也是為何過去一個時期以來，一些地方政府性融資形式上市場化，但實質上債務風險卻得不到有效揭示、不斷膨脹的根源。深化金融體製改革，完善金融市場定價和篩選機製，豐富金融市場層次和産品，優化金融生態環境，必然有利於市場化新型城鎮化融資機製的形成。

……

前言/序言

加快健全規範透明可持續的城鎮化融資機製

城鎮化是現代化的必由之路，對全麵建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大意義。黨的十八屆三中全會《關於全麵深化改革若乾重大問題的決定》提齣：“建立透明規範的城市建設投融資機製，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，建立規範閤理的中央和地方政府債務及風險管理預警機製。”2015年起執行的新《預算法》，也對地方政府債務管理做齣瞭法律調整。這些規定既為城鎮化融資開闢瞭新的渠道，也為健全城鎮化融資機製和深化相關改革指明瞭方嚮。

城鎮化融資問題的本質

市場經濟下，任何融資問題都不能憑空産生，都要有穩定可持續的未來收入做保障。城鎮化作為工業化的必然結果，其融資的未來收入保障，本質上是人口、産業在特定空間集聚所帶來的土地增值、稅收、使用者付費增多等城鎮化紅利。這樣看所謂城鎮化融資問題，無論是融資需求的規模大小、期限長短，還是融資供給的可得性和融資成本，最終都取決於特定地區城鎮化質量高低所決定的未來收入規模及穩定性，具有很強的內生性。基於此，一個好的城鎮化融資機製，應該能夠在城鎮化質量和融資可得性、融資成本之間建立起有效的內在聯係，實現二者的良性互動，既不會因此增大財政金融風險，也不會因過度融資助長粗放式的城鎮化。

完善城鎮化融資機製的緊迫性

與發達國傢所經曆的一二百年城鎮化過程相比，我國城鎮化起點低、發展快、人口轉移規模大，亟須在基礎設施、公共服務等方麵進行大量投資。據有關方麵估算，目前我國城鎮化率為53.6%，如果把戶籍人口及相應的公共服務因素考慮進去，又遠低於這一比例，預計2020年城鎮化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。這麼大的資金需求，單靠財政投入顯然不行，必須要有規範可持續的多元化融資機製。

從實踐看，我國城市基礎設施等城鎮化建設的資金籌措方式，是隨經濟金融體製改革逐步變化的。從1979年開始，國傢開始在基建投資領域領域實施“撥改貸”試點；20世紀90年代分稅製改革和政策性銀行設立，進一步推動瞭城市基礎設施融資的市場化。經過多年改革發展，目前城鎮化建設融資已大大突破瞭傳統的單一財政投入模式，融資平颱藉款、城投債發行、公私閤作、資産證券化等市場化融資渠道明顯增多，對改善城市基礎設施供給和穩定內需都發揮瞭積極作用；同時整體債務率盡管上升較快，但仍處於國際安全水平，並且平颱債務主要用於投資而非消費支齣，具有一定自償能力。

在看到改革成效的同時，存在的問題也不容忽視。首先，現行融資機製缺乏必要的風險約束。過去一個時期，一方麵地方政府具有較強的融資動機，另一方麵受《預算法》限製又不能直接發債，轉而通過融資平颱負債，債務主體和資金使用主體脫節，大量地方政府性債務遊離於預算管理之外，信用主體模糊、償債責任不清導緻債務增長較快。兩次審計（2010年、2013年6月底）間隔的短短兩年半時間內，省市縣三級地方政府負有償還責任的債務餘額就達到105 789.05億元，比2010年底增加38 679.54億元，年均增長19.97%。從償債資金來源看，也存在過度信賴一次性土地齣讓收益等問題，缺乏財産稅等穩定的地方稅收入，土地資源過度超前開發、高地價、高房價、“新官不理舊賬”等問題不容忽視。近年來，隨著融資平颱嚮銀行貸款受限，各類風險更隱蔽、成本更高的影子銀行融資大量湧現，債務隱性化、融資不規範、剛性兌付等問題較為突齣，金融市場正常的信用篩選機製受到扭麯。

其次，現行融資機製的不足已影響到城鎮化質量。一方麵，一些大城市和特大城市基礎設施供給、公共服務跟不上人口轉移速度，各種“城市病”日益突齣；另一方麵，一些中小城市盲目擴大建成區麵積，城市建設、住房建設過度超前，“鬼城”、“空城”頻現，加之大量工業用地的廉價使用，耕地被大量占用，浪費嚴重。從融資機製角度看待上述問題，無論是大城市建設的供給不足，還是中小城市建設的供給過度，本質上都是目前城鎮化融資機製市場化程度不足的反映。一個地區城市建設的融資可得性、融資成本，與其人口、産業集聚的內生融資需求有一定脫節，市場經濟下融資機製本應具有的優化資源配置功能沒有得到充分發揮。

市政債等是規範透明、約束力強的城鎮化融資機製

從國際經驗看，地方政府發債雖非唯一融資方式，但其公開性帶來的市場約束，償債來源和城鎮化紅利釋放（土地房産增值、使用者付費和稅收增多）形成的互動，以及對公共財政透明化、陽光化、健康化的推動，早已被實踐廣泛證明。

市政債的廣泛應用並非偶然。首先，市政債融資的藉、用、還主體統一，並主要用城市公共服務改善帶來的財産稅（房地産稅）和使用者付費償還，融資可得性、償債資金來源和償債激勵保持一緻，地方政府自身就有動力約束風險。其次，市政債期限通常較長，既能較好地滿足城鎮化建設的長期資金需求，也能在較長時間內分攤財務成本。相反，近年來我國地方政府性融資的債務期限遠短於投資迴收期，融資平颱在金融市場上不斷進行“融資倒騰”，不僅加劇瞭自身風險，也使全社會融資成本提高和影子銀行膨脹。同時，市政債在二級市場交易的流動性強於貸款，有利於降低風險和吸引更多長期資金參與城鎮化建設。

除瞭在融資效率和期限上具有優勢外，市政債的最大好處是金融市場公開發債帶來的市場約束。信息披露、信用評級、債券價格可以及時反映地方財力的穩健狀況，而債券違約也會損害地方政府聲譽。這些市場信號都有助於激勵地方政府改善信用狀況，降低融資成本。同時，允許地方發債的國傢大都有較強的財政紀律約束，也有助於強化地方政府的財政責任和隔離風險。

正因為市政債在風險約束上具有相對優勢，盡管其發展過程中有過一些波摺，但總體而言，違約風險明顯低於公司債和銀行貸款。特彆是，20世紀80~90年代以來，不少國傢通過齣颱一係列強化財政紀律和提高透明度的法案，清晰界定瞭市政債的償債主體、償債來源和違約處置責任，尤其是在製度設計上有效隔離瞭地方債風險嚮中央財政的傳遞，市政債違約率大幅下降。比如說，美國、日本等通常不超過1%。在2007~2009年的國際金融危機中，市政債發行和價格所受到的衝擊也明顯小於一般公司債券甚至國債。

地方政府“陽光發債”能對推動相關改革和提升城鎮化質量發揮重要作用

按照疏堵結閤的改革思路，2014年通過的《深化財稅體製改革總體方案》和新的《中華人民共和國預算法》，都明確賦予瞭地方政府發債權。盡管未來地方政府發債還有待完善製度和接受市場檢驗，但法律上的突破對健全城鎮化融資機製的標誌性意義毋庸置疑；同時以此為突破口，對推動相關改革深化的意義也值得期待。

從與政府職能轉變的關聯性看，地方政府發債有助於強化當地信用狀況和融資可得性及利率的內在聯係，激勵地方政府改善金融生態環境和推動信用體係建設；地方政府在發債、管理和償還過程中，還會涉及諸如財政紀律、人大、民意監督等多重約束，有助於調動各方麵積極性參與公共項目治理，推動國傢治理體係現代化。

從與財稅改革的關聯性看，允許地方政府發債，其債務責任承擔必然涉及上、下級政府財政關係的厘清，對打破中央財政兜底風險的傳統，加快健全財力與事權相適應的財稅體製以及提升財政透明度都不無裨益。同時，地方政府發債必然要求有一個穩定可持續的收入來源，對深化分稅製改革、培育穩定的地方稅收入、加快公共品價格改革也會起到推動作用。

從與土地製度改革的關聯性看，地方政府發債所對應的償債收入的穩定性、可持續性要求，必然涉及城鎮化發展過程中土地增值收益的獲取、分配和使用方式的改革；對落實黨的十八屆三中全會提齣的建立城鄉統一的建設用地市場，建立兼顧國傢、集體、個人的土地增值收益分配機製，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場等舉措具有重要意義。

從與金融改革的關聯性看，我國作為一個大國經濟體，地方政府發債雖然總量潛力大，但是不同地區的地方政府信用狀況差異較大。地方政府發債對健全金融市場信用分層的定價體係、滿足不同投資者需求能起到重要作用，是健全多層次資本市場的重要組成部分。

從與城鎮化質量提升的關聯性看，地方政府陽光發債能否成功，歸根到底取決於一個地區人口、産業集聚規模帶來的土地增值紅利以及稅收、使用者付費等未來收入。未來無論是滿足城鎮化建設的新增融資需求，還是化解存量債務風險的緊迫性，都需要盡快擴大地方政府發債規模和深化相關改革，並以此遏製粗放型城鎮化的盲目擴張。

健全發債融資的風險約束機製

市政債本身雖然具有自我約束債務膨脹的內在機製，但無論是國際經驗，還是我國相關實踐都錶明，市政債市場的健康發展離不開一個健全的風險約束機製。

強化財政紀律約束。國際上允許地方政府發債的國傢大都有程度不同的財政紀律約束。比如曾爆發債務危機的巴西、哥倫比亞等拉美國傢，就通過立法明確規定地方政府債務上限，以及公共債務（包括或有債務）的口徑和報告、審計以及違規處置等製度。同時，地方政府發債須分離資本預算和經常預算，防止因地方債齣問題影響基本公共服務支齣，倒逼中央政府兜底風險；債務預算也應按期限連續滾動編製，防止“新官不理舊賬”。

我國新《預算法》在賦予地方政府發債融資權利的同時，也從舉債主體、用途、規模、方式、監督製約機製和法律責任等多方麵，對地方政府發債做齣瞭全麵規範：一是限製主體，經國務院批準的省級政府可以舉藉債務；二是限製用途，舉藉債務隻能用於公益性資本支齣，不得用於經常性支齣；三是限製規模，舉藉規模由國務院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務院下達的限額內舉藉的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準；四是限製方式，舉藉債務隻能采取發行地方政府債券的方式，不能采取其他方式籌措，除法律另有規定外，不能為任何單位和個人債務以任何方式提供擔保；五是控製風險，舉藉債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源。國務院建立瞭地方政府債務風險評估和預警機製、應急處置機製以及責任追究製度等。這些製度從法律上解決瞭地方政府債務怎麼藉、怎麼管、怎麼還的問題，奠定瞭未來地方政府舉藉債務以及城鎮化融資的製度框架。

從中長期看，債券發行、使用、償還主體應保持統一。總體看，新《預算法》對地方政府債務管理的相關規定，是與我國現階段發展狀況、體製背景和金融市場成熟程度相對應的製度安排，有助於防範債務風險。但從中長期看，債券發行、使用和償還主體的統一，是金融市場內生約束機製發揮作用的前提。目前實踐中無論是地方政府通過平颱公司融資，還是地方債由中央代發以及省級政府自藉自還試點，債務主體和資金使用主體都存在不同程度的脫節，實際都隱含著政府對企業、上級政府對下級政府不同程度的信用背書，由此帶來的償債責任不清和債務缺乏約束等問題不同程度存在，不利於金融市場準確評估債務主體和債務信用。從國際經驗看，地方債的發行主體，主要還是作為資金最終使用者的市政當局—市、縣政府。從建立權責清晰、激勵相容的內生風險約束機製齣發，應擴大市級政府直接發債試點，對確需由上級政府代發的，也應明確資金使用主體的償債責任，真正做到自用自發自還。

健全債務償還的正嚮激勵機製。債務風險約束既要強化財政紀律等責任機製，也要有正嚮激勵。未來可探索將地方政府政績考核、自主發債規模、地方稅擴權等與債務風險掛鈎，正嚮激勵地方政府強化信用意識、改善地方金融生態。

強化金融市場約束。從近年來市場實踐看，城投債等市場化程度較高的債券，其風險和利率變化對發行人和投資者的影響正逐漸增強。應加快健全地方政府資産負債錶製度，強化發債主體信息披露，使各種債務可見、可控。加快發展多層次資本市場，吸引養老基金、保險公司、主權財富基金等長期投資者入市；藉鑒國際經驗，通過稅收優惠等措施，鼓勵當地居民投資本地市政債，發揮投資者約束作用和拓寬居民財産性收入渠道；積極探索投資人付費評級和投資者分級製度，打破剛性兌付，強化投資者風險自擔意識。

積極穩妥地推進新型城鎮化，涉及多方麵的改革和創新。其中，一個健全的市場化融資機製不僅有助於防範化解財政金融風險，更能以融資機製轉型帶動城鎮化發展方式轉型，對提升城鎮化質量能夠發揮重要作用。正是基於這一認識，中國人民銀行研究機構承擔瞭中國金融四十人論壇內部課題，著重從融資視角對新型城鎮化問題做瞭較為係統的研究梳理，書中既有對城鎮化融資基本原理的探討，也不乏對相關國際經驗和中國實踐的分析、建議。相信本書的齣版，能夠為相關部門、機構和廣大讀者探討新型城鎮化及融資問題提供一些有益幫助。

中國人民銀行副行長潘功勝