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编辑推荐

这是一本另类的书，书中提出了一个全新的观点：智库是美国社会中的第五阶层。所谓第五阶层（Fifth Estate），这一观点借用了18 世纪欧洲社会分工的传统。
亨利?基辛格、康多莉扎?赖斯、科林?鲍威尔、布热津斯基、乔治?舒尔茨、马德琳?奥尔布赖特……这一个个如雷贯耳的名字，他们来自不同的智库，通过独特的旋转门现象，进入政界的智库学者对内政外交的影响力可以窥见一斑。
历任美国总统提出的各种战略和政策，其原创绝大部分来自智库。本书首次深度揭秘美国的智库是怎样工作的，它们是如何影响美国政府的内政外交决策的。在一些政策领域，智库做出了独特的贡献，而这些很多是鲜为人知的。

内容简介

这是一本另类的书，书中提出了一个全新的观点：智库是美国社会中的第五阶层。所谓第五阶层（Fifth Estate），这一观点借用了18 世纪欧洲社会分工的传统。本书首次深度揭秘美国的智库是怎样工作的，它们是如何影响美国政府的内政外交决策的。在一些政策领域，智库做出了独特的贡献，而这些很多是鲜为人知的。

作者简介

詹姆斯?麦甘博士，外交政策研究所高级研究员和“智库与外交政策项目”主任，宾夕法尼亚大学“智库与市民社会项目”主任，“年度全球智库指数”的创办者和编辑人。他曾在世界银行、联合国、亚洲开发银行、美国国际开发署、洛克菲勒基金会、盖茨基金会等众多机构担任顾问，与100多个国家的政府和智库有工作关系。他写有10余部有关智库的著作，对世界范围内智库与决策者相互关系发展趋势与所面临的挑战有深入研究。他目前主要研究安全与国际事务发展全球趋势、智库在塑造美国内政与外交政策中作用、确保公共政策研究独立性和完整性等议题。

目录

引 言/VII
第一章 智库与美国的治理 / 001
第二章 旋转门 / 075
第三章 行动中的智库：国内政策案例研究 / 099
第四章 行动中的智库：外交政策案例研究 / 157
第五章 美国智库面临的新挑战与新趋势 / 213

致 谢/251
附录 A 美国智库领域指南 / 253
附录 B 智库附属种类 / 255
附录 C 重要智库简介 / 257

精彩书摘

第二次世界大战的结束带来了人们对国际关系的崭新理解，新一波智库浪潮在军事政策和战略领域之外出现。制度化的政策咨询成为美国政治的一个持久性特征。社会、环境、国内和外交等领域政策方面的专家为总统、内阁官员、立法机构或其他部门提供建议的渠道更为畅通。国防部等政府部门雇佣了一些组织，对政府内部决策者和其他部门特别关注的议题开展研究。受雇的组织成为“政府合同方”，其以顾问身份向决策者提供咨询，进而从内部影响政府的决策和项目。政府合约型智库中的最好范例或许是兰德公司。最初，美国陆军航空部队（Army Air Forces）与道格拉斯飞机公司（Douglas Aircraft Company）签署合同设立了“兰德项目”。兰德自1948年与道格拉斯飞机公司分离后变成了今天这个独立的非营利性组织。
第二次智库浪潮出现在第二次世界大战结束后的冷战伊始时期。第二次世界大战后，随着公共部门的不断增多和美国全球超级大国地位的确立，各式各样崭新、专业化的非政府合约型智库开始涌现。1952年，未来资源研究所（RFF）收到福特基金会为研究自然资源保护、发展和使用而提供的初始资金。1953年，未来资源研究所世纪中叶大会在多个私人组织的赞助下召开。该大会为艾森豪威尔总统、未来资源研究所、环保人士、商人、决策者讨论未来一代环境政策制定新途径提供了一个开放论坛。它使未来资源研究所的名字一跃成为聚焦环保议题最出色的智库。
第二次世界大战后，智库这一术语依然主要是指类似兰德公司这样的合约型智库。20世纪60年代，该术语的使用范围逐渐扩大，用来指那些提出政策建议的专家群体，包括关注国际关系和战略问题的研究机构。“政府合约型智库”的其他典型范例包括哈德逊研究所（Hudson Institute）和城市研究所（Urban Institute），它们分别建立于1961年和1968年。这一时期建立的智库通常具有一个特点，即在官僚体系中诞生且历史悠久。城市研究所堪为典型，它的建立可追溯到肯尼迪政府，但直到国内混乱的20世纪60年代才正式形成。林登?约翰逊总统直言不讳地支持智库，认为智库价值越来越大，并赞扬布鲁金斯学会在他的“伟大社会”改革中发挥的积极作用。约翰逊将布鲁金斯学会认定为“全国性学会，其对国会和整个国家而言十分重要，假使它不存在了，我们也将邀请一些人去建造一个这样的学会”。到20世纪70年代，智库这一术语既应用于专注外交政策和国防战略的机构，也应用于聚焦当代政治、经济和社会问题的机构。
根据唐纳德?阿博森的观察，第二次世界大战后智库数目的增多及其利益的多样化归因于多个因素的共同作用。美国接受自身已拥有超级大国地位的新现实，并主动承担了新的全球责任，外交政策本身和有关外交政策的建议成为美国优先关注的事宜。联邦政府官僚机构的膨胀为专家提供了更多与官员交流的渠道。反战和民权运动拓宽了公众对社会问题的认识，几个自由派的智库在此时相继出现。与此同时，保守派觉察到20世纪60年代末期和20世纪70年代的美国大学对自由派观点的偏好，他们对此给予了强烈的抵制，这就为保守派学者获得顺利开展其研究所需友好氛围创造了条件。在1968年尼克松当选总统后，温和的保守派运动盛行。作为尼克松和福特总统时期的财政部长，威廉?西蒙（William Simon）就是呼吁“对保守派原则进行彻底再思考”运动的热心支持者。
在里根执政时期，保守派运动走向成熟。里根曾是好莱坞演员，后投身政治，在担任加利福尼亚州州长及20世纪80年代担任总统时期，里根极大地依赖于保守派智库的研究和建议。胡佛研究所甚至提名里根为该组织的杰出研究员。里根从这些保守派智库中寻找人选在其大选的助选组织和政府内任职。詹姆斯?史密斯指出，许多专家在里根竞选时期和其主导内政外交政策时期都必不可少，如理查德?阿伦（Richard A. Allen），里根竞选总统时期的外交政策和国家安全顾问，还有马丁?安德森（Martin Anderson），曾在麻省理工和哥伦比亚大学受过教育的保守派经济学家，也曾受雇于胡佛研究所担任高级研究员。安德森在1976年为参选总统的里根服务，此外，他还参与了1964年巴利?戈德华特（Barry Goldwater）和1968年尼克松这两位共和党总统候选人的竞选。安德森本人曾主管过25个内政与经济工作组和23个外交政策与国家安全项目。此外，总共有超过450个政策专家参与了里根的选举进程，他们以代理人、顾问、简报者、演讲稿撰写人等身份参与其中。很明显，智库的指导对里根形成其本人在所谓里根革命期间的美国保守主义蓝图起到了关键作用。
在此新政治环境中，第三次智库浪潮，即游说型智库，开始在政策研究领域崭露头角。与先前合约型智库不同，游说型智库积极寻求参与政策辩论并力图影响“外交与国内政策的走向与内容”。此影响部分是通过以在决策者和公众中推进智库特定利益为目标且“极富进取性的营销技巧”取得的。理查德?哈斯（Richard Hass）将1973年成立的传统基金会界定为典型的游说型智库。1963年成立的自由派政策研究所（Institute for Policy Studies）（IPS）和1977年建立的持自由论者观点的卡托研究所也是典型范例。政策研究所在民权运动、妇女运动、反越战运动中表现活跃。根据李?迈克尔?卡兹（Lee Michael Katz）的看法，政策研究所撰写的《越南读本》（Vietnam Reader）成为众多反战宣讲会的教科书。尽管哈斯将传统基金会比作典型游说型智库，实际上政策研究所才是此类型智库的原型。根据西尼?布鲁门陶（Sidney Blumenthal）于1986年在《华盛顿邮报》上发表的文章，“传统基金会是仿效政策研究所的模式建立和运作的。”
美国进步中心是一个更加年轻的游说型智库。正如传统基金会效仿政策研究所模式那样，美国进步中心效仿的是传统基金会，希望获得当时尚缺失的、对政治左翼的“强大政治影响力”。美国进步中心的战略和结构依照传统基金会的模式建立，有意识地以政策和游说定位自身使命，也是进步派平衡传统基金会的一支力量。该智库于2003年由“克林顿政府难民项目”建立，与奥巴马政府之间保持着诸多联系。卡茨认为美国进步中心是最近兴起的诸多智库到达鼎盛阶段的代表。美国进步中心的人员大量地进入奥巴马政府，但是过多的智库学者赶赴政府任职也会导致智库的快速衰败。
一些学者认为“遗产维系型智库（legacy-based think tank）”是政策研究机构的第四次浪潮。此类智库通常由前政府官员建立，目的是将他们去职前留下来的内政和外交方面的政策遗产继续加以传播。最好的范例是1982年吉米?卡特发起的卡特中心（Carter Center），该中心一直在不断地推进卡特本人倡导的人权事业。另一个类似的智库是1994年由理查德?尼克松建立的尼克松和平与自由中心（Nixon Center for Peace and Freedom），现在已改名为国家利益中心（Center for the National Interest）。该中心致力于“在急剧变化的国际新环境下为美国制定新的全球参与指导原则”。在先前发表的作品中，我将“遗产维系型机构”命名为“名利型智库”（vanity think tank）。它们以支持这些智库及其研究议程的关键人物的名字加以命名。尽管前总统创设和领导的一些机构在其去世后成功维系下来，但是许多“名利型智库”往往寿命短暂。参议院鲍勃?多尔（Bob Dole）的更好的美国基金会（Better America Foundation）是一个典型范例。尽管该基金会在1993年是作为一个慈善组织而建立的，但是它逐渐成为支持包括多尔参议员本人在内的共和党人立场的智库。1994年，该基金会为多尔参加电视活动花费了100万美元。众多民主党人控诉该基金会，认为其目的就是帮助多尔角逐总统大位，因此，多尔不得不于1995年将其关闭。

前言/序言

智库构成美国社会第五阶层（fifth estate）的观点借用了整个18世纪欧洲社会分工的传统。借鉴已有四种阶层（神职人员、贵族、城市工薪族和乡村农民、媒体）的划分，第五阶层是由清晰界定的、解决公众利益的组织构成，它比前三个阶层的视角更为广阔和比第四个阶层更为深刻。杜克大学的克劳福德?古德温（Craufurd Goodwin）将政策研究所、学术网络、政党、大众组织和政策分析家都包括在第五阶层当中，这一界定是合理的。
我借用了古德温关于当代美国社会智库作用的界定及它们如何构成其特有的第五阶层的分类，并予以细化。古德温认为第五阶层是一个由不同的、非政府性质且偏向公开性的组织构成的广泛联合。我对此定义持有异议，认为智库应该单独构成一个类别。智库发挥了古德温所广泛界定的第五阶层的功能，包括为公众辩论提供纪律和严谨度、产生新知识、弥补政府治理方面的不足、加强对本国利益的认知、助力媒体、构建社会和政治共识。 本书将解释智库的工作和它们对美国内政与外交政策的贡献，以此表达智库本身即为第五阶层的观点。
美国政府与其盟国面对着一个日新月异的政治局面，必须运用政策解决困扰社会与其利益的各种问题。在这个利益攸关的环境中，智库在美国市民社会中占据了一席之地。它们作为新思想和批判性思维的重要来源，为决策者每天的关键性决策提供了及时的信息和分析。确实，这些研究机构成了美国的第五阶层。他们影响政策、开展研究、为公众传递讯息、创造了学者与决策者在政府和著名智库关键职位之间进行顺畅转换的旋转门。
尽管智库在美国市民社会中发挥着重要作用，但这绝不是静止不变的。智库始终处于不断演进之中，因为它们根植于推进此类变动政治文化的不同层面之中。巴拉克?奥巴马的当选与全球经济危机使一批新智库在美国政治中崭露头角。这些新组织不断扩大其权力，赋予其不同功能，增加其运作效率，不断挑战着更多的旧智库。
探讨美国智库的地位与作用对理解美国内政与外交政策也十分重要。智库引导立法和行政部门做出明智决定已有很长的历史。因此，这些机构已承担起向公众解释政策和向美国政府不同部门提供咨询的责任。智库已学会向不同受众群体进行呼吁，以有效消除学者、政治家、公众之间存在的隔阂。学者受益于智库强大的研究能力及其对众多不同领域内知识所做贡献，决策者赏识智库提供的清晰、准确和直截了当的建议。这避免了学者和理论家工作中的含混之处。
进一步说，智库可以作为特定政策或思想的支持者而行动，从而推动决策者采取特定的行动路线。它们也可以为公众解释和评估不同政策，避免使用学者晦涩的语言和政客极具党派色彩的话语，并将信息公开化。由于有这些多方面的责任，毫无疑问，美国智库始终不断地重塑自身，并增强其在整个领域内的能力。
当今智库状况比以往更复杂了，包含了传统侧重学术的研究中心和热衷政策的活跃人士。诸如G.威廉?德姆赫夫(G. William Domhoff)、约瑟夫?湃申克(Joseph Peschek)和托马斯?戴（Thomas Dye）等学者认识到智库在政治的负面发展中日益增强的作用。他们认为智库已经成为统治阶级掌控权力的工具。也有越来越多的学者群体认为，智库是彼此相互紧密联系的实体，他们被赋予了支持新自由经济和政治观点的任务，菲利普?麦罗斯基（Philip Mirowski）和狄爱特?蒲乐伟（Dieter Plehwe）属于此类学者。
本书聚焦于这些最新趋势和变化，按照时间顺序记叙美国智库学者进入不同总统执政班底的大致进程，尤其专注于奥巴马政府及其决策进程。这是一项与美国政治领域紧密相关的研究。对智库的研究将会使读者更好地理解联邦政策形成过程，洞察决策者为做出明智决定而使用的工具。此外，探讨智库可以揭示出研究、交流、宣传和政策领域间的复杂关系及其微妙之处。智库常常将彼此孤立的不同领域联结到一起，编织出一个更加完整的美国政治制度的全貌。从此视角出发，对智库的崭新理解对所有参与、研究或了解当前美国政治人士而言都是必要的。
第一章对智库加以定义并对智库的不同种类加以解释。该环节看似简单，实则需要注重其中的细微差别。随着智库不断扩大其活动范围、获得更多资金支持以及在市民社会中的作用更为突出，界定何为智库本身就成为一种挑战。本章也会对美国智库给予历史描述，勾勒出智库自出现以来就发挥的多层面功能，概括它们与市民社会间的关系以及智库在当今世界的状态。随后部分将论述智库在美国的独特状态。美国政治制度和文化依赖于私营行业、高度发达的慈善文化，这为美国智库的繁盛提供了适宜土壤。智库的氛围也使得智库在公共和私人领域中可以开展多样的活动。
第二章考察美国独特的智库现象：旋转门。通过旋转门，智库专家轮流进入政府任职，而政治家则常常通过在智库的工作来证明其优先研究的议题并产生新思想。旋转门在智库和政府之间创造了一个紧密且高度契合的过渡性关系。
第三章和第四章是以案例研究证明前面章节中阐述的关于智库的观点。通过分析内政和外交政策议题，这些案例研究将揭示智库在过去与当前影响、推动和发展政策中使用的方法。
本书最后探讨21世纪智库未来状况。第五阶层一书借鉴使用了丰富多样化的资料来源，包括期刊与著作中的学术作品、与历史相关内容以及案例研究。政治活动中的声明和信息，以及与智库专家的面谈也得到使用。关于美国和世界范围内智库名称、数目和激增状况来自于“智库和市民社会项目”，它每年更新全球智库数据库。
美国智库的演进每天都在进行着。尽管跟踪分析这些变化和趋势是项艰难的任务，但此书是对此挑战所做的最新也是最全面的努力。接下来的研究提供了对美国最为独特和重要制度的完整描述和分析，它清晰展示了一些对政策领域做出贡献但又较少为人所知的要素，并提供充分理由证明了智库作为现代美国治理中一个重要的制度而得到承认的重要性。

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