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内容简介

本书对东西方儿童福利理论、体系、制度进行了比较研究，考察了儿童福利制度演进历史，探究了不同国家儿童福利制度发展特点、模式及其变革以及我国儿童福利制度状况以及变革的必要性。作者认为，中国儿童福利制度体系应满足儿童在物质、心理、精神和社会发展的实际需要，采用政府为主导、家庭承担首要责任、专业化社会化的运行模式，尽快从福利服务模式转向普惠制儿童福利模式。

作者简介

王雪梅，女，江苏宿迁人。法学硕士，中国社会科学院法学研究所《环球法律评论》编辑。l984～l988年在北京市朝阳区人民法院民庭工作，l988年至今在中国社会科学院法学研究所从事资料整理、编辑和研究工作。主要研究领域：刑法学、未成年人法学。

目录

引　言／001
第一章　儿童福利制度演进及区域发展／009
　　一　儿童福利制度建构及其追求／009
　　二　西方儿童福利制度演进与社会变迁／018
　　三　亚洲儿童福利制度的发展／031
　　四　东西方儿童福利制度的比较分析／042
第二章　儿童福利理论及制度架构／046
　　一　儿童福利基本理论及模式分析／046
　　二　儿童需求与家庭和国家之关系／060
　　三　儿童福利法律政策取向及范式选择／071
　　四　儿童福利保障的标准：法律和政策指标／078
第三章　儿童福利服务体系／085
　　一　儿童福利服务保障机制／085
　　二　儿童福利服务体系中的专业社会工作／101
第四章　中国儿童福利状况及制度变革／118
　　一　儿童福利发展的总体特征和变化／118
　　二　儿童福利基本状况及相关制度／123
　　三　儿童福利制度变革必要性分析／144
第五章　残障及重症儿童福利保障制度／150
　　一　残障及重症儿童保护主体及其责任／151
　　二　残障儿童特殊需求与保障路径／153
　　三　重症儿童的保护及儿童福利政策／170
第六章　失依儿童福利保障制度／177
　　一　失依儿童生存状况与特殊需求／177
　　二　失依儿童福利社会化发展及制度理论／185
　　三　养护模式及其演变／193
第七章　罪错少年的福利与少年司法／206
　　一　少年罪错及其矫治／207
　　二　综合性的少年司法／220
　　三　福利视野下我国少年司法的发展路径／235
第八章　几个关键性问题：一种现实性思考／244
　　一　儿童福利政策与儿童保护／244
　　二　收入分配与儿童福利制度建构／249
　　三　儿童保护的两重维度：福利和权利／255
　　四　儿童福利服务本土化问题／271
结束语：中国儿童福利模式选择与展望／277
主要参考文献／285
附录：《儿童福利法》（建议稿）／289

前言/序言

序

儿童福利既是一种生活状态，也是一项制度，还是一种追求。
福利一词，英文为welfare或well-being，表达“好生活”的意思。儿童福利涉及儿童生存和发展的一些最基本问题，包括健康的身心、良好的教育、环境安全、潜能开发、积极贡献、经济状况良好等，因此，儿童福利是一种好的生活状态，有论者也用“福利状态”来表示。
儿童福利作为一项制度，涉及与儿童福利有关的观念和理论，涉及法律和政策体系，还涉及儿童福利服务供给标准和机制，这些观念、理论、法律、政策、标准、机制等要素形成一种动态的发展，在这种动态的发展中，揭示儿童福利状况的不同样态和福利制度模式，而不同的福利制度模式不仅展示了儿童福利的不同供给主体——家庭、社区、社会组织、国家之间的关系，还对这些主体在儿童福利保障中功能的发挥做出安排。
儿童福利还是一种追求，是因为儿童福利状态给我们描绘了一个儿童生存和发展的理想图景，儿童福利不仅关照儿童物质需求的满足，还在乎儿童精神需求的满足，关注儿童在身体、精神、心理、社会等方面的全面发展，以及潜能的开发，值得我们去追求；还因为我们儿童生存的状况是那么的不尽如人意，儿童的基本生存、发展、安全等条件还不完善，甚至还很恶劣，困境儿童占到我国全体儿童的几乎1/3，这些儿童需要国家、社会、家庭的帮助才能过上有尊严的生活，因此，我们有必要做出集体努力，追求儿童福利的实现。
我专注于儿童福利问题始于2005年拙著《儿童权利论》，在那之前更多地从权利的视角思考儿童问题。近十年来，我国儿童福利事业有所发展，但现实中的问题也很突出，机制不健全、法律不完善等结构性缺陷严重阻碍了儿童福利制度多元化、社会化的发展，而不断曝光的儿童遭受各种暴力、剥削等侵害事件，持续地警示我们：儿童的生存状况还很糟糕，需要从儿童福利保障体系上做整体思考，解决儿童福利保障不足的问题。
我们深深感到，这些结构性缺陷与儿童福利认识和理论研究不足有很大的关系，因此，我们在思考儿童福利服务的现实问题之前，对儿童福利的相关理论及其历史演进做了梳理；还因为儿童福利制度是社会福利制度中一个重要方面，在讨论儿童福利保障问题过程中，不可避免地会涉及社会福利的相关问题。在此基础上，我们还大胆地对不同语境下的儿童福利理论和政策模型作了分析和比较，对儿童福利保障体系、保障标准进行探讨，还重点对残障儿童、重症儿童、失依儿童、罪错少年的福利问题进行了探索，以期对我国儿童福利制度建构有所裨益，特别是对我国儿童的福利状态改善能有所帮助。
因儿童福利问题研究涉及社会学、法学、伦理学、心理学等多个学科，在思考和成文过程中，笔者常感力有不逮，但为了此书早些面世，不得不加倍努力，我们都知道，儿童不能等待，而事实上，我们的儿童已经等得太久了，自2006年《未成年人保护法》修改以来，儿童福利保障方面的进展十分缓慢，与国家经济的高速发展很不协调，因此，在本书即将付梓之际，尽管在内容、体例安排等方面还有很多遗憾和不足，但笔者还是感到有稍许的安慰，为了孩子我尽力了。
然而，我们也懂得，如果没有那些热心的老师、同事、亲友以及有关机构的支持，此书是不可能顺利完成的。我要感谢中国社会科学院法学所的刘作翔教授、田禾教授、薛宁兰教授、柳华文教授、张锦贵先生、蒋隽女士以及北京大学法学院的白桂梅教授，他们不仅在日常工作及研究中给予我很多的帮助，在申请出版此书中也付出了辛劳。我要感谢中国社科院哲学社会科学创新工程出版资助项目及那些认真的评委们，没有他们的支持，此书不可能顺利出版。我要感谢社会科学文献出版社的李娟娟、刘骁军女士以及其他为此书出版付出辛劳的人们，他们认真负责的工作使本书增色不少。我还要由衷地感谢那些为我提供资料和写作之便的师长和同事们。

王雪梅
2014年4月20日


引　　言

在我们对儿童福利问题进行系统研究之前，有必要对儿童的生存状况及历史变迁做一个大致的回顾，这有利于我们对儿童福利制度建构中某些问题的理解。当人类历史进入新千年之后，社会的经济、文化、政治等综合因素的发展带来的要求、机遇、资源甚至各种挑战相互作用，形成了一种合力，不断影响着儿童及其家庭的福利需求，也就是说，儿童及其家庭的福利需求和需求满足总体上有赖于一个国家综合国力，但是，联合国关于儿童状况的研究显示，儿童的福利状况与国家经济发展并不是一一对应的，这其中，在市民社会发展不成熟的国家，统治者的治理意愿起到相当重要的作用；而在市民社会比较发达的国家，社会工作及其工作者的力量则更为突出。
透过历史我们看到，儿童及其家庭的福利标准的确是在不断变化的。特别是进入19世纪之后，调整儿童劳动关系和义务教育的法律的出台，意味着低廉甚至无偿地雇用童工的现象受到遏制，儿童教育被看作是基本需求。20世纪，家庭收入的增加使得儿童能够得到更多的家庭照料，同时，也有更多的社会问题需要解决，比如，儿童贫困及遭遇虐待、忽视和家庭暴力，儿童缺乏身心保健和得不到高质量的日托照料，儿童及其家庭缺乏适当的福利服务，等等。这些社会问题的解决，在发达国家，社会工作者除了自身发挥拯救儿童的作用之外，在要求政府制定相关政策法律以及制度建设方面也发挥了不可低估的作用。
对儿童福利的观察和思考，使我们获得了另外一种理解儿童保护问题的视角，从而更加实在地从儿童的立场考虑儿童的需求及需求的满足，特别是在儿童权利受到侵犯、福利得不到满足、社会保护儿童的能力羸弱的情况下。幼儿园虐童事件、贵州五名儿童闷死垃圾箱事件、长春婴儿“随车被盗”遇害案件、小学校长性侵学生案件以及山西儿童被挖眼案件……面对这些受害儿童的惨状再无动于衷简直就是一种罪过。原本，同情弱者并对其施予援手是人类的一种本能，何况是像儿童尤其是其中更加弱势的残障儿童、流浪儿童、孤儿、弃儿、身患重病的儿童等。根据弱势者的需求给予帮助和提供服务，就是包括儿童福利制度在内的福利制度的起因。就中国儿童福利现状看，长期以来覆盖面狭窄，缺乏政策法律的规制和引导，体系化、制度化建构还需进一步完善。
长期以来，我们总以一种狭窄和片面的观点看待儿童福利问题，以为使那些孤残儿童有个遮风挡雨的地方就有了“儿童福利”制度了，但“福利”当中除了基本的生存需求之外，还应当有“过有尊严的生活”的含义，还应当包括发展的需求。因此，儿童福利制度应当惠及所有的儿童，特别紧急的是满足那些处于困境中儿童的需求。儿童福利问题不仅与其父母、家庭息息相关，还与一个国家的发展状况有着密不可分的联系。救助儿童会的生殖健康顾问玛丽?贝丝?鲍尔斯在十年前就《世界母亲状况报告》会见记者时指出，“任何就要当母亲的妇女都不应该死于生育。不管是在冲突地区还是在和平而贫穷的地区，都应该具备基本的医疗保健条件”。
母亲指数依据妇女和儿童的健康、教育和政治地位等十个因素，将十个工业化国家和98个发展中国家的母亲状况进行了比较。结果发现，母亲受教育的程度以及获得计划生育服务的程度与婴儿的存活和福利状况最为密切。在瑞典，99％的妇女有文化，而在尼日尔有文化的妇女只占妇女总数的８％。在英国，82％的妇女采取现代避孕措施，5100名母亲中只有一人死于分娩，1000名婴儿中只有６人在一周岁前死亡。几内亚的妇女只有４％采取避孕措施，七个母亲中就有一人死于生产，超过1/10的婴儿活不到一周岁。就儿童的福利状况而言，阿富汗排在末位，那里每千名婴儿有165人不到一周岁就夭折，71％的儿童没有学上，68％的儿童没有安全的饮用水。伊拉克母亲眼睁睁看着自己的孩子不满一周岁夭折的可能性是瑞典母亲的３５倍以上。显而易见，儿童的生存和发展不仅和家庭经济利益直接相关，还与母亲的医疗保健、文化教育程度等密切相关，儿童福利保障涉及非常广泛的领域。
一　研究背景和方法
基于以上事实原因以及我国儿童福利保障状况，笔者几年前开始系统研究儿童福利问题。目前，“儿童优先”已经成为我国儿童保护的一项重要原则，“一切为了孩子”也不应当只是一句口号。在批准《儿童权利公约》、制定《未成年人保护法》之时对中国儿童许下的庄严的承诺应当一一兑现。中国有句老话“童叟无欺”，儿童优良品德的养成不是“抓”出来的，而是“做”出来的，不要小看成人社会的“榜样”作用。当然，为了履行国际公约和实施国内法，国务院制定了《中国儿童发展纲要（2001～2010年）》，该纲要已经执行完毕，但从纲要评估的结果看，并不尽如人意。目前我们又对儿童许下了一个十年承诺：《中国儿童发展纲要（2011～2020年）》，并将儿童福利作为一个主要的发展领域。希望在这个十年中，中国儿童福利制度的发展能有一个较大的跨越。
实际上，如果从广义的儿童福利概念来理解，新的儿童纲要中其他三个重点领域：健康、教育、环境安全也都属于儿童福利范围，或与儿童福利有直接的关系。从广义的儿童福利概念看，20世纪90年代开始，国家在政策层面开始重视儿童福利问题，表现在儿童教育、医疗、保护等政策法律的制定以及修改；但从实践层面看，儿童的福利状况并不是很乐观。儿童的福利一定是以儿童为中心，但福利的保障应当由政府和社会主导，这是由儿童的特点决定的。市场经济的发展把计划经济时代的一些有利于儿童的做法也都改掉了，比如，20世纪60、70年代，城镇有工作的家庭，只要每年交1元至5元互助金，儿童在当地看病是不用花钱的。当然，这种做法可能会带来城乡之间、就业者和非就业者之间的不平等，但追求平等的平衡点不应当是把有利于人类发展的做法废掉，而应当是将不利于人类发展的方面转化为有利的方面。教育也是一样，各种费用越来越多，儿童的课业负担越来越重，缺少自我发展的空间和机会是不是教育发展的正确方向？这些都是值得思考的问题。从狭义的儿童福利概念看，2010年政府建立孤儿福利金制度以及在《中国儿童发展纲要》中专列了弱势儿童福利问题，标志着政府为提高儿童的福利做出了进一步的努力。
儿童福利制度是社会福利制度的一个重要方面，是国家和社会为满足儿童福利需求相关的体制和政策的总和，包括一定的法律制度和社会政策。一方面，儿童福利是为儿童及其家庭提供必要的帮助，使儿童得到良好的照料和保护；另一方面，儿童福利机构或相关部门有必要采取预防措施，防止对儿童的照料不周，并在发现儿童处境危险时进行必要而合理的干预。因此，儿童福利制度的建构和完善对儿童福祉的意义是不言而喻的。
目前，国内学术界对儿童福利某些具体问题尤其是弱势儿童群体的保护制度的研究陆续出现，也针对具体问题和弱势儿童的保护提出了对策建议，但是，从广义的儿童福利保护的整体视角，根据儿童福利的实际发展情况，分析儿童福利制度的建构和完善的成果还不多见。而儿童福利服务不能仅限于某些困境儿童群体，应当惠及每个儿童；儿童福利制度建设也不能建立在未经考察的假设之上，而需要对现实状况深入的了解。通过深入了解，发现事实并客观地剖析儿童福利制度存在的问题，包括现存儿童福利法律政策构架存在的结构性问题。
基于以上的原因，加之长期对儿童保护问题的研究，我们还认为，儿童福利涉及儿童的切身利益和基本尊严，不像儿童权利和自由那样带有更多意识形态的色彩，因此，儿童福利不仅重要，而且要优先发展。我国对儿童福利问题关注面狭窄是由于在急剧的社会变迁时期，困境儿童的福利问题最为突出，对这些问题给予必要的关注是必然的，但是，建构儿童福利制度的根本目的在于保护所有儿童，使所有儿童都能得到充分发展，所以，需要整合儿童福利机制，建立覆盖所有儿童的福利制度体系。
本书的研究偏重于对儿童福利理论、体系和制度的研究，在近八年的思考中，笔者也曾赴某省对儿童福利状况做实地调研，因此，也会有些实证研究作为制度研究的佐证，但更加着重在地方儿童福利保障政策分析及模式选择的比较研究。同时还注意到，在以往的实证研究中，大多采取定性和定量研究的方法，但由于本研究涉及主体为儿童的敏感性，在研究中将尽可能多地关注质性研究的成果，特别是来自地方的、体现儿童自己的经验和价值观，这些经验和价值观或许和主流的传统的认知有差异，但这种具有草根性和效用性的不同的“知识”和“观点”正是它的价值所在。
当然，儿童福利的历史也告诉我们，西方世界比我们更早地关注困境儿童的生存和发展问题，因此，现代意义的儿童福利制度在西方有了更早的发展，这就不可避免地使研究者采取历史的、比较的以及类型学的方法进行相关研究。德国比较法专家康拉德?茨威格特(Konrad Zweigert)指出：“对于发展中国家的法律改革,比较法研究是极有用的,通过比较法研究可以刺激本国法律秩序的不断的批判,这种批判对本国法的发展所做的贡献比局限在本国之内进行的‘教条式的议论’（dogmatische gesprach）要大得多。”这里指的是中外法律比较研究，而福利政策类型学研究则突破了时间、地域、文化等限制因素，以超越定量和定性分析的比较社会政策研究为基础，通过对不同国家和社会制度下福利安排和经验的分析，考察福利制度的现实景象，既有助于理解不同国家福利制度的结构性特征，也有助于加深对本国相关制度的理解，从而发现存在的问题，进而调整相关的社会政策构架和福利服务体系。从西方发达国家儿童事业发展的历史可以看出,许多国家都很重视行动定向的研究。行动定向研究的目标指向是对政府行为发生影响，促使政府采取立法等形式推进相关实践的发展，而不局限于对研究内容的本质特征、发展规律等方面的探讨。这种研究的目的在于影响政府以促使其出台相关的政策和法律。在儿童福利保障研究中采取行动定向研究，也将会对该项制度建构发挥积极作用。因此，比较类型学研究方法和行动定向研究方法也是笔者试图尽量多地采用的研究方法。
二　理论构架、实践模式
早期福利国家的各项机制和政策多多少少都带有某种政治目的或出于社会管理的功利需要，例如，德国俾斯麦时期的《社会保险法》体现的不是劳动者的权利，而是统治者的权威；而早期英国《济贫法》及之前的《劳工法》等法律的制定，是因为政府认为劳动力短缺、人口流动、沿街乞讨等现象不仅相互关联，而且危及社会安定，需要加强管理；同时，英国扶贫机制的建立也是为了避免教会和世俗政权分庭抗礼。这种出于功利目的的福利是受益者作为劳动力市场的一员而享受福利待遇，诸如托儿服务、康复服务、医疗服务等待遇都将个人与劳动力市场相连接。当然，福利制度发展到晚近，特别是在瑞典等典型的福利国家，保障人权、追求平等成为福利制度建立的价值目标。儿童福利起始于被遗弃的儿童，其产生早期也带有一定的功利性，在西方社会，不管是中世纪教会主导社会生活时期还是后来的世俗政府，都通过一定的形式干预家庭生活，最主要的一个原因就是防止“非婚生子”的出世和夫妻离异后儿童的失养，避免承担对这些失依儿童收容和教养的责任。
由于对儿童及其特点认识的深化，儿童福利对政治的、社会管理需要的价值追求被打破。19世纪之后，人们更加清楚地意识到，儿童发展有其自身的规律性，儿童作为人的发展早期，其生存和发展状况关系一生的福祉。特别是在20世纪末《儿童权利公约》通过之后，儿童作为独立的权利主体的理念已经被国际社会所接受，尽管仍然有很多人还只是出于“儿童是国家未来建设者”的功利目的考虑儿童保护问题，但在世界范围内，儿童的权利主体地位获得了普遍认可，而需求又是福利理论的基础，因此，本书将采取儿童需求和儿童权利主体理论作为理论构架，分析儿童福利政策、制度以及机制体系的展开。在儿童福利政策、制度和体系建构中，国家和社会的责任不可或缺，除了资源和资金问题之外，还涉及儿童福利服务的提供等问题。这些问题涉及政府几乎所有的部门，特别是卫生、教育、民政、文化、社会保障、司法、财政等部门；涉及这些部门的中央及其地方对口部门之间，以及各部门彼此之间的分工合作；还涉及如何调动、管理和监督社会力量提供充分的高质量的儿童福利服务。
因此，儿童福利采取什么样的实践模式是牵一发而动全身的问题。众所周知，由于历史传统、政治资源、经济条件等不同，西方社会形成以补救模式为主的英美社会保障制度、以机制模式著称的德国社会保险制度、全民普及型再分配的北欧模式等几种福利模式。在这些模式的运行过程中，儿童福利及相关政策特点必然与整体福利制度相关联，比如，儿童福利概念的认识差异、国家在儿童福利供给中的关键作用、儿童特殊需求与福利服务的关系等，同时也带来一些共同性的问题。
我国的历史文化、政治经济制度、社会发展等方面均有别于西方，儿童福利采取什么样的实践模式既要立足于对其他国家儿童福利制度的分析，也要考察我国相关的制度、文化等具体情况，在借鉴他国和国际社会的儿童福利建构经验的基础之上，建立适合本国国情的儿童福利保障制度和实践模型。我国目前的状况是，国家和社会已认识到儿童福利对于儿童生存和发展的重要性，国家开始担当这方面的责任；福利服务对象由少数机构内的孤残儿童扩大到社会上的弱势儿童群体；福利服务手段由原来的补缺型向有限的普惠型方向发展；从基本的养育照料向养育照料、康复和促进儿童全面发展的方向努力；福利机构的类型、规模等都有所转变，国家责任和家庭责任相结合。但是，一些基础的关键性问题依然存在，与儿童有关的发展理论和权利理论仍然未被社会所理解，尤其是一些从事儿童政策制定、儿童事务工作的人员；儿童福利建构和发展将向何处去依然还不明确，什么样的儿童福利政策、制度、机制最符合我国的实际发展状况，最能充分保障中国儿童福利的需求，这样一些问题还有待进一步解决。
三　基本内容
本书以儿童福利保障制度建构为基本追求，从法律和政策层面讨论了儿童福利观念、演进、理论、制度、机制、标准，以及它们之间的关系；阐述了儿童福利服务和社会工作，残障儿童、重症儿童和失依儿童的福利保障，少年司法与儿童福利问题；还涉及与儿童福利相关的几个关键性问题的现实性思考，笔者希望能从更加全面的视角探讨儿童福利的相关问题，为建构儿童福利保障体系提供深厚的理论依据。
第一章讨论了儿童福利观念、儿童福利演进及其区域性发展，试图从历史发展的角度展示儿童观对儿童福利产生和发展的影响，分析这种发展、社会变迁与不同国家和地区的政治形态、经济发展、社会文化之间特别是与法律文化的联系，从发展观的视角探讨中国对国际社会和其他国家儿童福利制度借鉴的可能性和可行性。
第二章探讨儿童福利理论、法律政策构架、儿童福利保障标准以及它们之间的关系。在厘清儿童需求和国家、家庭责任之间关系的同时，力图从社会福利理论构架出发，探讨福利思潮对

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