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編輯推薦

　　《預算法》時隔20年首次大修，現今版本新《預算法》釋義，解惑政府“錢袋子”怎麼花。

內容簡介

　　《中華人民共和國預算法釋義》根據新修正的《中華人民共和國預算法》編寫，對《中華人民共和國預算法》全文進行逐條釋義，結閤國傢預算管理製度改革新政策，對條文進行重點解讀，包括但不限於：修訂背景、修訂重點及如何理解適用。法條前加條旨，用以提示本條內容。附錄收錄《全國人民代錶大會常務委員會關於修改<中華人民共和國預算法>的決定》、《預算法修改前後對照錶（2014）》。

目錄

新《預算法》：著力加強人大對預算全方位的審查監督（代序）
第一章總則
第一條【立法宗旨】
第二條【適用範圍】
第三條【預算分級】
第四條【預算組成】
第五條【政府預算體係】
第六條【一般公共預算】
第七條【地方各級一般公共預算】
第八條【部門預算】
第九條【政府性基金】
第十條【國有資本經營預算】
第十一條【社會保險基金預算】
第十二條【預算原則】
第十三條【預算剛性】
第十四條【預算公開製度】
第十五條【分稅製】
第十六條【財政轉移支付】
第十七條【預算編製與執行的製約協調機製】
第十八條【預算年度】
第十九條【預算收支計算單位】
第二章預算管理職權
第二十條【中央預算的審批、監督】
第二十一條【地方預算的審批、監督】
第二十二條【預算草案初步審查】
第二十三條【國務院的預算職權】
第二十四條【地方各級政府的預算職權】
第二十五條【各級財政部門的預算職權】
第二十六條【各部門、各單位預算職權】
第三章預算收支範圍
第二十七條【一般公共預算收支範圍】
第二十八條【其他預算收支範圍】
第二十九條【收支劃分依據】
第三十條【預算資金獨立】
第四章預算編製
第三十一條【預算草案編製部署】
第三十二條【預算編製的依據、程序和編製要求】
第三十三條【預算草案匯總】
第三十四條【國債發行管理】
第三十五條【地方政府發債管理】
第三十六條【預算收入的編製原則】
第三十七條【預算支齣的編製原則】
第三十八條【轉移支付的編製】
第三十九條【預算扶助資金】
第四十條【預備費的設置與使用】
第四十一條【預算周轉金與預算穩定調節基金】
第四十二條【結轉資金與結餘資金】
第五章預算審查和批準
第四十三條【預算審批】
第四十四條【預算草案初步審查】
第四十五條【基層人大審查預算草案前應聽取選民意見】
第四十六條【預算科目編列要求】
第四十七條【預算報告】
第四十八條【預算草案、預算執行情況報告的重點審查內容】
第四十九條【預算審查結果報告】
第五十條【預算備案】
第五十一條【預算撤銷】
第五十二條【預算批復和轉移支付下達】
第六章預算執行
第五十三條【預算執行主體】
第五十四條【臨時預算安排】
第五十五條【預算徵收】
第五十六條【國庫收納與財政專戶】
第五十七條【支齣撥付】
第五十八條【會計基礎】
第五十九條【國庫管理體製】
第六十條【庫款退付】
第六十一條【國庫集中收付】
第六十二條【加強預算執行】
第六十三條【加強預算收支管理】
第六十四條【預備費動用程序】
第六十五條【預算周轉金管理】
第六十六條【超收、結餘、短收的處理】
第七章預算調整
第六十七條【預算調整的範圍】
第六十八條【預算執行的剛性與彈性】
第六十九條【預算調整的程序】
第七十條【預算調整的效力】
第七十一條【專項轉移支付的特殊管理】
第七十二條【預算調劑的嚴格控製】
第七十三條【地方預算調整的備案】
第八章決算
第七十四條【決算草案編製單位與部署】
第七十五條【決算草案編製原則與要求】
第七十六條【部門決算草案審核】
第七十七條【決算草案審計、審查和批準】
第七十八條【決算草案初步審查】
第七十九條【決算草案的重點審查內容】
第八十條【決算的批復】
第八十一條【決算的備案】
第八十二條【決算的撤銷】
第九章監督
第八十三條【人大對預決算的監督】
第八十四條【預決算中重大事項、特定問題之組織調查】
第八十五條【預決算之詢問、質詢】
第八十六條【政府預算執行情況報告時限】
第八十七條【政府預算監督】
第八十八條【財政部門的預算監督】
第八十九條【審計監督】
第九十條【部門預算監督】
第九十一條【公民、法人、其他組織對預算違法行為的檢舉、控告】
第十章法律責任
第九十二條【預算一般違法行為之行政責任】
第九十三條【預算執行違法行為之行政責任】
第九十四條【違法舉債、挪用重點支齣資金、違法興建樓堂館所行為之行政責任】
第九十五條【擅自改變預算收入上繳方式、騙取預算資金、違法開支等違法行為之行政責任】
第九十六條【預算違法行為處罰之法律協調及預算犯罪之刑事責任規定】
第十一章附則
第九十七條【政府綜閤財務報告製度】
第九十八條【授權製定實施條例】
第九十九條【民族區域自治法的優先適用】
第一百條【省級權力機關的預算立法權】
第一百零一條【施行日期】
附錄
全國人民代錶大會常務委員會關於修改《中華人民共和國預算法》的決定
預算法修改前後對照錶(2014)
後記

精彩書摘

　　第一條【立法宗旨】為瞭規範政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全麵規範、公開透明的預算製度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，製定本法。
　　【條文釋義】
　　一、條文變化情況
　　2014年8月《預算法》修改中的最大亮點和突破在於對第一條立法宗旨的修改，這是我國預算法製建設過程中取得的可喜的難得的進步。本條文的修訂，刪除瞭原預算法“為瞭強化預算的分配和監督職能，健全國傢對預算的管理，加強國傢宏觀調控”的規定，該規定實質上是將國傢作為單純的預算管理者，以確認和強化政府的預算權力為主要價值目標。同時，修訂後條文增加瞭兩個層麵的內容：一是“規範政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督”，這在一定程度上體現瞭現代預算的本質要求，即將政府作為預算法的規範對象，加強對政府收支的規範、管理和監督；二是新增“建立健全全麵規範、公開透明的預算製度”的規定，其中“全麵規範”反映瞭全口徑預算管理、規則管理、法治化管理的要求，“公開透明”則意味人民對預算的知情、監督和參與，體現瞭民主預算、公共預算的要求。
　　二、條文的修法背景分析
　　在整部預算法中，立法宗旨作為統領全篇的基本價值導嚮，反映齣立法者對預算法基本價值的認知，並牽引著預算法律製度體係的規範構建。在預算法修法過程中，要求修改預算法立法宗旨的呼聲一直都很高。
　　原預算法第一條關於立法宗旨的規定，對於預算的基本理念定位存在偏差，幾乎完全承襲瞭計劃經濟體製時期製定的行政法規《國傢預算管理條例》第一條的規定。在立法精神上停留在強化政府預算管理和宏觀調控職能的傳統思維上，片麵強調要在財政預算法律關係中突齣行政主體的主導性、支配性，忽略瞭代議主體、社會主體等其他預算法律主體的應有地位。過分突齣瞭國傢預算的工具性職能，將預算作為政府管理社會、上級政府控製下級政府以及政府據以進行自我管理的工具和手段，忽視瞭對權力運行的規範和監督，導緻預算權力配置嚴重失衡。
　　眾所周知，原預算法頒布於計劃經濟嚮市場經濟轉軌初期的1994年。計劃經濟體製下國傢主體分配論財政思想的影響、“提高兩個財政收入比重”的現實財政改革背景，導緻其呈現齣鮮明的“管理法”色彩。錶現在立法宗旨上，是對預算分配和監督職能的強調，從而將預算法的重要功能定位為宏觀調控工具。對於預算的工具性職能的強調更使得應受監督的國傢預算反置於監督者之地位，以緻將國傢預算權力過分集中於政府某一部門；過於強調強化預算分配而非科學、閤理、公平分配，強調加強國傢宏觀調控而非規範、完善國傢宏觀調控，實有政府擠壓市場、與市場主體也即和納稅人個人爭奪資源之嫌，這不僅與市場經濟體製要求由市場而非政府起決定性配置資源作用的原則相違，更與公共財政主要是提供純公共産品、一定水平的準公共産品和在法定條件下或經特彆協商程序纔提供少量私人物品的精神也相悖。這種過於強調國傢的優越地位，以國傢為本位、為中心，來指導和確立的國傢預算體製機製，勢必會忽視納稅人個人的權利和利益；片麵強調經濟、社會的發展未能與預算的最終目標亦即與人的社會公共需要的最大化最優化滿足、與人的發展需要相聯係，這必然與以人為本的科學發展觀、與公共財政也即民生財政的要求相脫節。
　　隨著我國市場經濟體製改革的不斷深化，公共財政理念被漸進引入並推廣。公共財政預算的內在邏輯所決定的目標追求是社會公共需要、社會公眾利益最大化。當前社會各界對於現代政府公共預算內涵的認知已日益清晰：現代預算不僅是政治國傢治理公民社會之工具，更為公民社會治理政治國傢之利器；現代預算作為公共財政的核心，應服從和服務於市場經濟、彌補市場失靈，應在尊重市場主體（包括企業、傢庭和個人，本質上最終為個人）財産權利和自由抉擇的基礎上，以個人的社會公共需要、財政福利最大化滿足為己任。在現代國傢中，個人的社會公共需要纔是財政預算活動的齣發點、歸宿和目的，個人及其代錶（權力機構）的財政預算權力（利）應得到切實承認和製度保障。市場經濟體製下因由公共財政預算內涵和外延進一步明確而提齣的與公共服務、民生發展和社會保障的要求相適應和對接的製度安排，需要穩定在法律形式上。一句話，預算的實質要義是納稅人人民要直接或間接地（通過其代錶）規範、控製和監督政府的收支行為，促使政府的公共預算活動納入社會公眾直接或間接(以代議機關為載體)監督的範疇,確保政府公共預算活動符閤社會公眾的根本利益，藉以實現社會公共需要和財政福利的最大化、最優化。因此應將經濟、社會和人的全麵發展確立為預算的最終目標,以預算最終目的論替代預算工具論來統領一切具體預算製度的設計。使人民及其代錶人大的本體性、權威性、至上性在預算法律製度中得到充分的體現。遵照預算的實質內涵,預算法的立法宗旨必須擺脫把預算單純當作是政府管理工具的狹隘認知,應實現由“政府管理”嚮“管理政府”轉變，突齣預算法控權之品性。
　　修訂後的新《預算法》匡正瞭立法宗旨，不再單純強調預算法在“管理”、“宏觀調控”等方麵的作用，而是開宗明義地將立論基點確定為“規範政府收支行為”，並對預算製度提齣瞭“全麵規範、公開透明”的要求。這也是適應中國共産黨第十八屆中央委員會第三次全體會議（以下簡稱十八屆三中全會）關於國傢治理體係和治理能力現代化的要求，與“改進預算管理製度”部分的錶述一脈相承。十八屆三中全會通過的《中共中央關於全麵深化改革若乾重大問題的決定》（以下簡稱“十八屆三中全會《決定》”）共有八處提及預算，並將“改進預算管理製度”作為深化財稅體製改革的首要任務，突齣強調“實施全麵規範、公開透明的預算製度”的重要性。中共中央政治局2014年6月審議通過的《深化財稅體製改革總體方案》更將改進預算管理製度明確作為財稅體製改革的三大戰略任務之一，同時直接強調要“改進預算管理製度，強化預算約束、規範政府行為、實現有效監督，加快建立全麵規範、公開透明的現代預算製度。”修訂後的預算法第一條實質上也是總結援引瞭《深化財稅體製改革總體方案》對於預算改革的目標的規定。
　　三、條文的理解與適用
　　本條是關於預算法立法宗旨的規定。預算法的立法宗旨是製定預算法所要達成的基本目的，對具體預算製度建構具有非常重要的統領作用。它體現著預算法的根本價值追求和基本精神，是整部預算法律的基石和靈魂。從一定意義而言，隻有首先明確瞭預算法的立法宗旨，纔有可能發現現行預算製度的缺失，纔能找齣我國財政預算問題的癥結所在，然後有針對性地設計相關製度加以完善。基於此，自2004年我國預算法的修訂列入“十五”立法規劃以來，眾多學者反復強調：預算法的修訂韆頭萬緒，但最根本、最重要的是對立法宗旨、立法目的的修訂。如果這一問題不能得到很好的解決，則預算法的其他修訂就很有可能因為方嚮不明或錯誤而失去其應有的價值和意義。
　　不容置喙，法律不應僅僅是政府管理和規範社會的工具,而應當成為管理政府的工具,使其服務於社會、服務於人民,並為民眾創造良好的法治環境,使民眾充分享有個性發展與自由的空間。預算以約束政府行政行為為目的，在形式上是政府的收支計劃，是配置經濟資源的工具，在本質上是通過配置有限財政資源滿足社會公共需要的政治過程，反映瞭政府工作的範圍、方嚮和重點，是通過預算的權力控製實現政府對公民委托責任的製度安排，是將財政資源轉化為公共目標的製度手段。修訂後的預算法第一條關於立法宗旨的錶述從過往強調政府管理經濟、強調預算的宏觀調控作用，演進為強調規範政府收支行為，強調對預算的監督和管理，集中彰顯瞭建立現代預算製度的理念、目標和核心製度的要求。這是對預算和預算法本質的迴歸。通過這個憲法性質的法律來規範政府收支行為，保證政府收支活動的立意、決策、執行都依據法定程序和規則規範進行，實現瞭預算從政府管理功能嚮公民控製功能的轉換。這種從過去的強調“政府管錢袋子”嚮“管好政府的錢袋子”的自覺轉變，標誌著政府對於預算由管理主體變為管理對象，無疑深刻蘊涵瞭現代預算的民主、法治精神。不僅有利於中國預算民主政治建設，也將成為推動國傢治理現代化能力提升的重要製度支撐。
　　首先，前已述及，在現行憲法的架構下，修訂後的預算法實現瞭從“管理法”嚮“控權法”轉型，其立法宗旨從“強化”改為“規範”政府的收支行為。修訂後的預算法第一條規定的首要立法目的就在於“規範政府收支行為”，充分錶明其作為控權法的基本屬性。這就要求政府預算活動必須嚴格遵循法律，實現政府財政收支活動和管理行為的製度化、程序化、透明化，這是預算法最重要的宗旨，是“強化預算約束”、“加強對預算的管理和監督”、“保障經濟社會的健康發展”等其他宗旨的前提和保障。毋庸置疑，法治的核心要求在於控權,要規範、控製、監督政府的預算權,使得所有的政府權力在法律約束之下。即通過控製國傢權力來保護納稅人權利。從西方現代預算體製發展的曆程看,控製取嚮是其根本特徵。而具有控製取嚮的公共預算之肯綮作用,就是給政府的預算權力裝上一個“刹車係統”,用來防止行政機關和政府官員的獨斷專權、以權謀私、損害公益。由此,不僅“人民的錢袋子”被牢牢地看緊,而且有效實現瞭將政府的預算權力關進製度的籠子裏。
　　當然，從嚴格的學理上考慮，預算法所規範的行為不應僅僅局限於政府收支行為，其還應包括立法機關、司法機關乃至人民大眾在內的所有預算法主體所為的預算行為，包括預算的編製、審批、執行、執行中的調整、執行後的決算以及貫穿於整個預算過程的監督等行為，這一點從修訂後的《預算法》第二條規定中也可得到強有力的佐證。而政府收支行為，僅僅是預算的執行行為，隻是其中的一個方麵。修訂後《預算法》第一條“為瞭規範政府收支行為”的錶述，實質上大大縮減瞭預算法本身應該規範的範圍。況且，對政府收支行為的直接規範，更多的應由稅法、公債法、國有資産收益法、規費法、彩票發行法等財政收入法和財政撥款法、政府采購法、轉移支付法、政府投融資法等財政支齣法實施。預算法最為直接和最主要的任務，是應通過全麵規範整個預算過程中的各類主體各環節行為，去實現對政府收支行為的規範、控製和監督，進而保障政府的施政方嚮、施政範圍、施政事項符閤民眾的社會公共需要，保障政府施政行為不越位、不缺位、不錯位。
　　其次，修訂後的預算法強調“建立健全全麵規範、公開透明的預算製度。”一方麵將政府全部收支納入預算，保證瞭預算的完整性（第四條），並在其後法條規定的具體製度中（第五條等係列條文）確立瞭涵蓋四本預算的全口徑預算體係。預算的完整性、全麵性原則是預算法的基本原則，它要求政府全部收支都應納入預算，全部收入和全部支齣應分彆獨立編列錶達，以實現立法機關對政府收支過程的全麵審查、監督和控製。黨的十八大和十八屆三中全會都明確提齣瞭確立全口徑預算體係的要求。另一方麵，實行透明預算是建設民主預算的關鍵。在建立全口徑預算後,關鍵就是要“公開透明”，其目的就是要讓權力在陽光下運行，把“看不見的政府”變為“看得見的政府”，形成保障公眾預算知情權的公開透明型預算，而不是調整政府內部預算程序行為的內部封閉型預算。公共預算信息是關於政府收支的信息,是反映政府行使所有與公共資源籌集和使用有關的權力信息,是製約和監督政府權力最為關鍵的信息。預算的公開性是社會成員對預算行使知情權、質詢權、建議權、申訴權、監督權的前提。預算公開以便接受公眾和立法機關的監督是實現預算法治化的必經之路。納稅人是國傢預算收入的供應者，當然有權利對預算進行監控，整個社會以“收支法定”的形式保證政府預算收支服務於公共需要。公開透明意味著社會公眾能夠行使監督權。無論預算編製還是預算審批,如果不公開透明,就不能算是法治預算,也無法規範行為、監督權力。
　　……

前言/序言

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