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内容简介

《监管的艺术》是哈佛大学肯尼迪政府学院马尔科姆·K·斯帕罗教授在公共管理领域的一部经典之作。中国保险监督管理委员会政策研究室副主任周道许博士将此书翻译成中文，由中国金融出版社于今年11月正式出版发行。该书汇集了美国监管领域的经典案例，阐述了美国监管创新的主要趋势。作者精辟地指出：监管的本质就是在个人利益和公共利益之间寻求恰当的平衡；监管对于社会机体的健康运行是必不可少的；以风险控制战略为核心的监管机制是监管艺术的精髓。
“《监管的艺术》结合美国税收、环保和警务等多个领域的政府监管案例，介绍了美国监管改革的背景和监管技术的最新发展，探讨了监管的不同理念以及监管绩效评估的不同方法。该书对美国的监管案例分析和理论概括，在理念和方法上，对我国转变政府职能、做好市场监管工作具有启发和借鉴意义。”

作者简介

周道许，男，1966年7月生，汉族，金融学博士，副研究员，中国保险监督管理委员会政策研究室副主任。第十届全国青联委员，第九届北京青联委员，中国社会科学院保险与经济发展研究中心副理事长，北京航空航天大学兼职教授，首都经济贸易大学客座教授。在全国性学术刊物发表论文30余篇，出版专著译著十余本。
1989年毕业于华中农业大学获经济学学士和农学学士双学位，1992年在中国人民大学获经济学硕士学位，1999年在中国人民大学获金融学博士学位。2005年10月参加了哈佛大学肯尼迪政府学院监管理论的政策与实践培训班。
先后在商业部、中国农业银行总行、中国农业发展银行总行、中央金融工委、中国银监会和中国保监会等政府机关和金融机构工作。

精彩书评

作为美国监管理念和实践发展的生动再现，《监管的艺术》描绘了监管
改革从强制执行走向自愿服从；从消极的回应策略走向积极的先发制人策略
；从对抗走向合作；从疲于奔命的“兵来将挡，水来土掩”走向以风险控制
战略为核心的”问题解决”的总体趋势，对我国金融监管可以提供有益启迪
和深刻洞察。
——焦瑾璞 （中国人民银行研究局副局长）
我们国家的金融监管正在实现从管理型向监管型转变，这种转变需要在
不断适应政府追求法治目标，改善经济环境，力促金融创新，确保金融稳健
的背景下逐步完成。《监管的艺术》最集中的价值在于找到金融监管最重要
的问题并提出一些经验性的并非一般理论的解决方法。除了历史局限因素，
其方法论和实践价值都非常值得关注。
——黄毅 （中国银监会政策法规部主任）
全球范围内，关于监管的讨论越来越受到广泛的关注。人们在探讨监管
的科学性问题，例如，如何以最低的监管成本取得最高的监管效率；同时，
人们也开始探讨监管的艺术性问题，例如，如何在约束行为规范和鼓励行业
的发展与创新之间找到一个良好的平衡。无疑，有关监管的问题具有高度的
重要性和复杂性，希望《监管的艺术》一书能对这些问题的探讨提供有益的
借鉴。
——祁斌 （中国证监会研究中心主任）

目录

序一／1
序二／5
前言／7
致谢／13
引言／1
第一部分 监管实践面临的挑战／17
第一章 监管承受的压力／19
第二章 不同的监管理念／33
第三章 党派政治对监管的影响／49
第四章 顾客导向型监管模式：优点和局限／59
第五章 监管流程的改进：优点和局限／73

第二部分 新兴的监管艺术／87
第六章 监管创新／89
第七章 监管改革的要素／109
第八章 监管绩效的衡量：追求有价值的结果／119
第九章 问题解决：与众不同的监管模式／135
第十章 问题解决的阶段／149
第十一章 问题解决式监管的基础／169
第十二章 问题解决式监管的经典案例：波士顿枪械解决方案／l87
第十三章 监管的回应、预防及前摄策略／197
第十四章 监管服从策略中的平衡与整合／211

第三部分 风险控制式监管技巧／221
第十五章 风险控制式监管的核心／223
第十六章 风险控制式监管所需的资源和空间／241
第十七章 监管中的自由裁量权／255
第十八章 风险控制式监管中的信息管理：信息与分析／273

第四部分 绩效衡量与结论／299
第十九章 衡量风险控制式监管的绩效／301
第二十章 联结风险控制结构／313
第二十一章 结论／329
词汇对照表／335
后记／353

精彩书摘

监管实践的含义
综上所述，这些不断累积的压力对监管体系施加了相当大的扭曲力，而
且还将继续如此。很难想像对监管合理性和成本有效性的要求会在某天突然
减少。然而，在改革的争议过程中，人们很容易获得这样的印象，那就是结
构上的压力只能通过改革法律加以缓解，在监管机构工作的芸芸众生则与解
决方案毫不相干。法制框架的改变可能经年累月——或者根本不会改变。美
国环境保护署可能会在下一个十年内颁布一部综合性的以风险为基础的新法
令，也可能不会。拟议法规可能不得不符合更加严格的成本收益标准的要求
，也可能不必如此。
同时，监管人员又应该如何作为？如果法律框架保持不变，他们还能提
供什么？顺便说一句，为了更具权威性，用成本一收益分析研究监管人员借
以促使被监管对象遵纪守法的众多方法是合理的吗？有一些方法可能根本没
有效率或效果，只会挑起无休止的争斗却又无法实现预期收益；而其他方法
则可能相当迅捷，相对来讲少一些麻烦并使资源得以有效利用。在成本收益
计算中，只需要将被监管对象的遵纪守法视为既定的前提吗？我们考虑过可
用的自愿服从管理技巧吗？当然，与监管有关的绝大部分成本都是由监管人
员的行为决定的。
改革的倡议者似乎更清楚他们从立法者，而不是监管人员那里能得到什
么。即使那些对特定问题持有相同看法的人也会对监管实践给出不同的建议
。例如，看看菲利普·霍华德对使用自由裁量权的看法。他抨击过多的、面
面俱到的监管法规扼杀了美国的创造力，并指出核心问题在于关键因素——
人的判断力的运用——的缺失。他基于广为采纳的“政府应该独立裁决并且
不带偏见”的信条指责了现行监管中人的判断力的缺失①。他对于给政府官
员更大的自由裁量权也有所顾虑，但这正是他的明确建议。“给政府官员适
度的自由裁量权也许是个招人反对的想法，但这正是让他们自由工作的唯一
方法，也是让我们知道谁应该受到责罚的唯一方法。”①
经济发展委员会下属的研究与政策委员会（一个行业组织）在1998年的一
份报告中也表现出了明显相同的论调。它建议首先使用市场机制，最后再使
用命令一控制式的监管方式，并对拟议法规进行严格的成本一收益分析。②
在监管人员行为方面，与霍华德不同，它发现“国会往往赋予监管人员过宽
的权力，因为它无法或不愿在立法过程中解决不同目标之间的重要冲突，而
把冲突的解决交给监管人员。结果，管理人员就有足够的余地做出无法预料
的监管行为”③。因此，它建议“监管权力的应用不应该无规律可循，国会
对监管机构的授权应该受到约束，以保证这一点”。
一位评论家认为，监管系统之所以失效是因为官员们无权根据自己的判
断行事。另一位评论家则认为，不能赋予官僚自由裁量权，而是需要约束他
们以防止他们专制地、反复无常地行事。但奇怪的是，监管人员和执行人员
每天都在行使他们的判断和自由裁量权。过去如此，将来亦复如此。即使受
到诸如“如果你看见了，你就得将其传唤出庭”这样的限制性法规的约束，
检查人员们也还是可以选择是否视而不见。他们甚至可以选择以后再看，从
而为事前纠正提供机会。
既然事实上的自由裁量权——监管灵活性的一种表现形式——的行使是
司空见惯的行为，那么为什么美国环境保护署的律师们还会觉得达成第40号
协议如此困难呢？我猜测这是因为他们不得不将它写下来。只要监管人员还
延续着在任何地点都公平执法这一神话，他们在回答“为什么起诉我？”这
一问题时所给出的解释就只能是“因为你破坏了法律”。如果自由裁量权主
要是由基层人员非正式地行使的（甚至无须记录在案），则无论机构还是其管
理人员都无须对自由裁量权的使用做出解释。
但是，如果监管部门的管理人员承认自由裁量权的行使司空见惯且不可
避免——在此过程中伴随着一系列的战略选择——包括以哪部法律为依据、
哪种形式的守法更有价值、使用哪种方法等——这些管理人员就得解释他们
在决策中所采用的标准，可能还得对在组织中分配或约束自由裁量权的管理
体系进行描述。像霍华德这样很难抑制自己对官僚的藐视的评论家，不得不
更详细地解释他们希望监管人员以怎样的、区别于现在的方式行使自由裁量
权。这样的讨论涉及了监管实践的核心。
为监管实践确立规则
因为改革者的压力大多集中在法律的本质上，从业人员或许会希望借口
“不在我们的控制范围之内”或“与我们无关”而忽略这场争论。但是，与
其被动地等待这些压力消失并把它们留给立法者去争论，监管人员不如从这
些压力中汲取对监管实践具有启迪作用的信息。这样的信息太多了。
——是的，有太多的法律规章，也有太多的违法乱纪。因此监管人员必
须选择执行何种法律和规则，并应准备好向公众解释他们做出这些选择的依
据。
——是的，司法和行政体系受到了严重的阻碍。因此监管人员应该谨慎
地使用那些成本较高和较麻烦的方法，并设计艺术性的、节约资源的方法对
相关行为施加更为广泛的影响。
——是的，现行法律没有在不同风险之中合理分配监管资源和注意力。
因此监管人员在做出战略选择和资源分配的决策时应该尽可能地纠正这些不
足。
——是的，法律经常会过时。因此监管人员应该忽略那些过时的或不重
要的法律，在解决新问题和新风险中发挥首创精神——即使是在这些问题和
风险得到法律认可之前——以此获取公众支持。
P29-31

前言/序言

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