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内容简介

　　《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》通过抽丝剥茧式分析中国新医改政策形成的全过程，探究了中国中央政府如何制定重大公共政策。书中发现，今天中国重大政策形成的参与结构和沟通机制都发生了新变化，这促使中国政府决策模式由过去的“个人决策”、“集体决策”转向一种民主化、科学化水平更高的“共识型”决策模式，它有两个关键特征：参与结构方面的特征是“开门”，沟通机制方面的特征是“磨合”。

作者简介

　　王绍光，1954年生于武汉，香港中文大学政治与公共行政系讲座教授，清华大学公共管理学院长江讲座教授，重庆大学高等研究院学术委员会委员，著名政治学家。1982年获北京大学法学学士学位，1984年获美国康乃尔大学政治学硕士学位，1990年获康乃尔大学政治学博士学位。1990-2000年任教于美国耶鲁大学政治系。已出版中英文专著与合著约三十本，包括《民主四讲》、《袪魅与超越》、《安邦之道》、《中国国家能力报告》、《分权的底限》、《人间正道》、《波兰尼的<大转型>与中国的大转型》等。
　　
　　樊鹏，1980年生于山东郓城，现任职于中国社会科学院政治学研究所，2010-2012年，受中宣部委派前往中国驻德国大使馆挂职实地考察西方政治制度。2002年毕业于四川大学档案系，获管理学学士学位，2005年毕业于北京大学政府管理学院，获法学硕士学位，2008年毕业于香港中文大学政治与公共行政系，获政治学博士学位。

目录

内容提要

第一章 前言
中国政府的决策模式吸引海内外广泛关注
医疗改革是各国政府普遍面临的决策难题
中国新医改为研究中国决策机制提供良机
思路、着眼点、与信息来源

第二章 医疗改革的时代背景
计划经济时代的医疗卫生体制与成就
改革开放时期医疗领域的市场化改革
2002年以来医疗卫生领域的危机与转机
新农合的启动与政策拐点的出现
“非典”危机对医疗改革的影响
社会范围内对医疗体制的大讨论

第三章 新医改政策制定的基本进程
政策制定的五个阶段
第一阶段：政策议程的设置（2006年6月之前）
第二阶段：备选方案的设计和选择（2006年10月-2008年2月）
第三阶段：最终方案的内部酝酿（2008年2月-2008年9月）
第四阶段：政策的公开征求意见（2008年10月-2009年1月）
第五阶段：政策的最后出台（2008年12月-2009年3月）
政策制定的参与结构

第四章 普通群众对政策过程的影响
普通群众主动支持参与医改
决策者对民意的汇集与吸纳
医改启动初期对群众意见的汇集与参考
政策酝酿阶段对群众意见的汇集与吸纳
公开征求意见阶段对群众意见的汇集与吸纳
小结

第五章 政策研究群体的参与和影响
中国政策研究机构的基本情况
民间政策研究机构
学术部门下属的政策研究机构
党政部门下属的政策研究机构
中共中央和国务院下属的政策研究机构
参与医改决策过程的主要政策研究机构
政策议程设置阶段的参与
备选方案设计阶段的参与
政策内部酝酿阶段的参与
公开征求意见阶段的参与
政策最后出台阶段的参与
政策研究机构参与政策制定的基本渠道与方式
通过正式制度渠道参与医改政策制定
主动创造条件影响医改政策制定
小结

第六章 有组织利益团体的参与和影响
国内利益团体参与医改政策制定的基本状况
国内医药零售行业有组织利益团体
国内医药生产企业有组织利益团体
国内商业保险公司有组织利益团体
国内公立医院院长、医师方面有组织利益团体
国内利益团体影响医改政策制定的基本渠道与方式
直接协助决策者进行政策酝酿
利用与公共传媒合作表达意见
组织召开各种类型的研讨会
资助研究机构形成政策方案
行业协会领袖向决策者建言
向决策部门有组织“上书”
向部际协调机构和最高决策者“上书”
通过“两会”代表向决策部门施压
通过全国工商联向决策部门反映意见
国外相关利益团体对医改政策制定的影响：以RDPAC为例
组织使命及利益整合功能
基本组织结构与日常运作
影响政策制定的渠道方式
对政策制定影响效果分析
小结

第七章 政策制定部门的参与和影响
决策部门及其职能分配
政策制定部门内部意见形成的流程
意见的内部酝酿
意见的征询协商
内部意见的整合
政策制定部门内部意见形成的方式
对社情民意的汇集分析
对系统内部意见的吸纳
对政策专家意见的吸纳
对行业协会意见的吸纳
通过实地调研了解情况
政策制定中各部委之间的“底下沟通”
“底下沟通”的必要性与有限性
“底下沟通”的基本形式
“底下沟通”的原则策略
小结

第八章 部际意见的协调与总体方案的整合
中央体制中的“协调难”及其根源
深化医药卫生体制改革部际协调工作小组
统筹协调方案起草工作
推动实现“外堂”沟通
针对问题进行调查研究
开辟渠道听取各方意见
整合方案上报中央审议
国务院深化医药卫生体制改革领导小组
中央直属政策研究和咨询机构的部际协调功能
向最高决策者独立提供决策参考
对政策进行文字审议和政治把关
小结

第九章 最高决策者的作用
凝聚改革共识，引领决策方向
控制决策步骤，深化改革进程
开辟独立渠道，汇集真实民意
利用决策机制，集中拍板定案
小结

第十章 结论
“开门”型参与结构
“磨合”型互动机制
“共识型”决策模式
“共识型”政治体系

附录：访谈信息

精彩书摘

后 记

《中国式共识型决策》一书即将付梓出版之际，出版社来信建议为新书写个后记，王绍光老师以他一贯的宽博之风，决定“放权”让我来起草。
作为本书的作者，我们最想说的话是要感谢为这项研究和这本书的出版做出贡献的朋友们，包括该研究最初的资助者，即香港特区政府中央政策组的同仁，也包括整个研究过程中曾接受我们访谈的各位朋友，他们分别来自中央政府各部门、各政策研究机构以及相关商业协会，访谈附表中已经清楚地记录了他们的信息。我们还要感谢为这本书的出版编辑工作付出辛劳的人民大学出版社的编辑王海龙先生和李琳小姐，是他们细致入微的工作使这本书的质量更有保障；感谢清华大学国情研究院胡鞍钢教授的团队成员鄢一龙先生，他为我们提出了不少宝贵意见。
感谢之余，思绪不由得回到了这项研究的开端。回顾整个研究过程，持续至今约有四年时间。2009年春，由王绍光老师牵头，我参加，组成两人课题组向香港特区政府中央政策组（Central Policy Unit-CPU）申请了一项名为《中国中央政府公共政策决策过程研究：以医疗改革的政策制定为例》的课题项目。当时的背景十分有意思，北京方面医疗改革领域的决策刚刚告一段落，新医改指导意见和实施方案顺利出台，中国用了短短三年多的时间及时有效制定了一部涉及上十亿人口医疗福利的重大政策，且内容极具包容性，引发国际社会广泛关注和赞赏。在此背景下，我们的项目很快获得通过，并迅速进入实施阶段。
为此，绍光老师和我制定了一份详细的研究计划，我们决定除了一般文献分析外，主要以访谈为主。在此后的数月内，我们先后正式访谈了将近20人次，他们都是医改决策过程的亲身参与者；另外还有许多次对侧面了解情况的一些人的非正式访谈。我负责开展一般性联络和访谈工作，绍光老师数次专程从香港来北京，亲自参与了其中最重要的几次访谈。每次访谈结束后，我们都会深入讨论，并与之前的访谈内容联系起来进行分析。由于我们的分析和访谈涉及医改决策参与结构的方方面面，因此逐渐对整个决策过程形成了一个相对综合、全面的印象。我们除了梳理体制内外如何充分互动、各部门和各决策平台具体如何吸纳意见、形成意见、协调意见之外，最重要的是想弄清楚这些多元化的诉求和意见到底如何逐步达成一致——当然其前提还需保证医改的大方向不被扭曲。绍光老师将这个最关键的环节称之为将各种意见和偏好“拢起来”的机制和能力，并常常引用查尔斯•林布隆（Charles E. Lindblom）在其决策过程理论中提出的“摸索前行”（muddling through）一词来形容这个曲折但始终向前的过程。我则始终按照他的指引，重点关注在中央决策层面，到底是什么东西、哪些机制在推动着这个庞大的“决策之轮”从“泥泞”（即各种意见的纷争）中走出来，使核心决策逐步向前推进。
各项访谈工作基本完成之后，我于2009年底又抽出近三周时间专赴香港，与绍光老师当面讨论整体思路并一起集中撰写研究报告。2010年初顺利拿出了初稿，经整理后提交中央政策组。2012年2月，中央政策组邀请我们为这项研究做一次专门报告，报告会安排在香港中环下亚厘毕道中区政府合署办公楼内，验收会由中央政策组首席顾问刘兆佳主持，当时到场的还有港府各决策局的不少官员，包括时任香港特区政府食物及卫生局局长的周一岳，这让我们有些意外。会后在与中央政策组的顾问李明堃先生交谈时才得知，委托方内部对我们的报告十分满意，早在验收会之前就已提交特首曾荫权，并获得其书面赞许。
现在想来，给中央政策组的这份报告其实只是整个研究的一个开端而已。课题结项后，我与绍光老师十分默契地将这项研究拉回到学术思考的道路上来，这也是我本人从他那里学习到的最有用的东西：要使用恰当的社会科学研究方法对经验进行充分观察，但重要的是要及时从局部经验中跳出来，要将局部的经验放置在经验所处的整体环境和同类事物中进行比较和观察，从而寻求其更有意义也更为显著的价值。在此基础上，才可能进一步发挥理论分析能力，对经验进行概括和提升，这也是社会科学研究和理论工作者谋求改变社会和实践最有利的工具。
默契虽已形成，但落实起来并不容易。原因很简单，如果读者对中国研究领域略有知晓，便会发现迄今为止对中国决策过程比较系统和知名的研究，大多是由西方人尤其是美国学者完成的。有美国学者曾总结，二战以来西方的当代中国研究领域经历了三代更替发展，但是在我们看来，虽然这三代中国问题专家所使用的方法论和侧重点各时期不尽相同，有一个重要的研究对象却始终没有脱离他们的视野，这就是中国的决策体制。这是因为，在他们眼中，改革开放之前建立并驾驭庞大的计划经济体系、改革后推动国家、市场、社会转型并驾驭改革发展的，始终是中国共产党所开创的这个庞大而复杂的体制，而统合、驾驭这个体制的正是中央的决策系统，如果回避对这个体制决策机制的观察，无疑将大大遮蔽对中国政治的认知机会。
事实上，很难完全避免这些既有的理论框架的影响，也考虑到应该使读者了解这些理论框架，因此我们在前言部分进行了简单的梳理总结。但是我们并没有打算完全站在西方的理论和概念体系中描述中国的决策体制。这其中的原因并不是由于情绪化，而是因为本研究所观察到今日中国之中央决策过程的情景和细节，已经远远超出这些理论所能解释的范畴，正如全书大部分章节所展现的那样，政策制定的大门已经大大打开，体制内外的互动超乎人们的想象，这是过去的研究和分析视角很少注意的现象，更别说解释这些现象了。虽然有研究已经注意到个别现象，但是系统的分析还很缺乏。为了将所观察到的经验提升成为更富有理论化的认知，我们除了广泛阅读经典的决策过程理论之外，主要还通过两个“比较”来实现这一目标：一个是国内比较，一个是国外比较。
首先是国内比较。要研究中国的决策体制，既需要作纵向的比较，又需要作横向的比较。所谓纵向的比较，就是从历史发展的角度来看中国决策体制到底发生了何种变化，包括皇权统治时期、新中国成立以来一段历史时期以及改革开放以来各阶段的决策体制，要逐一形成清晰的理解和概括。我们参考了一些海内外中国问题专家的研究，但并不满足于此，而是选择通读了许多第一手的曾亲身参与决策或了解决策过程的人的著作，例如毛主席如何谈决策，邓小平如何谈决策，陈云如何谈决策，甚至胡乔木如何看待中央决策，我们都做了专门阅读。这样做的目的是为了不要完全陷入中国问题专家提供的理论框架，代之以一种更接近经验事实的方式直接体会不同阶段决策的特点。例如本书对新中国成立以来所形成的集体主义决策模式有十分深入的分析，虽然文字不算太多，但这些认识的获得，建立在对大量历史文献的阅读分析基础上。又比如在结论部分对中央政治局常委制度运作的分析，绍光老师为此搜集阅读了大量中央文件选编，我则搜集了一些老同志的文集，研究中央领导同志到底如何做决策，包括如何获取信息、如何利用包括文书系统、会议制度等党政内部机制有效贯彻他的主张，使得我们最终对问题的认知更准确、也更生动。这些问题搞清楚了，再去观察新的历史时期、新的变量如何影响决策机制的变化发展，才算是有的放矢。
再说横向比较，就是各决策领域之间的比较。这项研究要解剖医疗领域的决策这只“麻雀”，其目的就是想由个别到一般，由特殊到普遍，了解中国中央政府政策形成的过程和逻辑，为了更好地抽象出“一般”和“普遍”，就很有必要将医疗领域的决策同其他领域的决策作比较，看看医疗领域的决策到底哪些反映的是个性特点，哪些反映的是与其他领域类似的共性特点，尽量使我们概括、提升出来的概念和理论具有更广泛的解释力。为此，我们搜集了有关中国能源政策、教育政策、农业政策、环保、气候政策等领域大量最新的经验研究，通过这些领域的比较，我们确信在医疗决策领域观察到的东西具有较高的普遍性，尤其是在政策的协调机制和统合能力方面，在其他多个政策领域均有着不同程度的体现。
相对于国内比较，国际比较更为宏观，也更有利于理论建构。这部分是文献研究的重点，为此我们搜集了不同国家包括医疗改革决策在内各领域决策的大量案例。绍光老师告诉我，他为了能够形成自己的认识，阅读了上百篇相关决策方面的报告、论文，而我自己除了阅读了他发给我的重点文章外，还搜寻了不少政府研究报告。在所有文献分析中，我们十分注重对发达国家情况的了解，其中针对美国决策体系的文献研究花了不少时间，尤其对美国医疗领域的改革进行了比较全面的了解，深刻领会了“否决玩家”（veto players）体制对这个国家重大公共决策的影响。事实上，“否决玩家”体制如此普遍，我们在阅读文献过程中发现，这类体制在一些实行西式民主改革的发展中国家也影响特别巨大，例如在今天的印度、越南等国家，政治体制中间各权力机构相互否决的情况使这些国家的发展受到了很大的障碍，这方面有大量案例。例如印度，近年来这个国家在政府决策方面的表现甚至被西方媒体称之为“政治瘫痪”，而越南，民主改革使这个国家的中央决策权被急剧分散，许多关涉重大国家利益的项目往往会因国家权力机构之间的相互否决而夭折，甚至两国人民充满期待的中越高铁项目都因国会和总理府的斗争而受到影响。这些现象，不能不引人深思。
此外，我们还重点关注了一些国家为改善决策而实行的改革，例如我们找到了英国决策系统改革的案例，很有代表性，当英联邦国家所倡导的公共服务“市场化”改革和政府“扁平化”改革论调犹在耳畔时，这些改革对政府体制的负面效果已十分显著：国家决策体系严重碎片化，中央决策效能不断被弱化。近年来英国十分急切地想要加强内阁掌控决策的能力，因此想方设法建立各种层次的政策协调和沟通机制。另外我们还找到了加拿大、北欧等地区的改革情况，这些国家和地区为克服决策过程中多元诉求难协调、决策机构相互否决的难题，实行了所谓“共识型”政府和“共识型”民主的改革试验。
2010年7月我被派到中国驻德国大使馆工作，直到2012年下半年回国，这期间我与绍光老师一直在阅读相关文献，经常就一些问题通信讨论，并不断丰富和完善书稿。在德国期间，我也十分留意欧洲发达国家这方面的情况。我发现在欧洲不少国家，鼓励公民直接参与政策过程已经成为民主发展的一个新亮点，而如何开放决策参与的渠道、如何富有成效地“集结”公民意见，成为当代民主政治的一项重大挑战。任由多元化的社团和特殊利益集团设定政策议题、拟定政策选项，或由传统政党提出一揽子社会方针的发展模式，已经显示出其弊端。更多的情况往往是特定的公民群体围绕单一的政策议题，形成不同的政策联盟，对于政治体制来说，能否迅速注意这些政策议题、吸纳他们的意见并将不同的政策倡议进行协调整合，将成为衡量政治体制合法性和有效性的重要尺度。
无论是美式“否决玩家”的体制，英式建立“统合政府”的意图还是北欧“共识型民主”的探索，这些正反两方面的经验使我们进一步意识到，我们所发现的中国决策经验十分重要，具有很强的现实意义。目前中国所能做到的决策效能，是许多国家和地区所求之不得的，可惜人们对此缺乏深刻的认知，更有不少人还在妄自菲薄。为此，必须使这些宝贵经验得到概念化的总结与理论化的提升。最终，我们提出了“中国式共识型决策”这一概念，它所代表的中国决策体制，除了致力于探索如何实现更大的“包容性”与“参与性”之外，在政策偏好“集结”以及体制的整体协作和系统管控方面也表现不俗。
在对“中国式共识型决策”进行理论化的过程中，绍光老师十分注重对中国共产党执政传统和历史资源的挖掘——诸如民主集中制、重视调查研究和群众路线等这些决策体制中“旧”的或者说是得以延续的东西，这里也可以看出他十分看重政治领域“人”的因素和“政道”（相对于西方国家注重的“政体”）因素的重要性。我则更注重在他的基础上，利用手中的经验材料，观察这些“旧”的或延续的东西如何发展变化的。例如我注意到医改决策过程中大量的沟通、协调、整合机制都是在长期的革命、建设实践中积累形成的，这是当前体制中十分宝贵的制度遗产，但是时代发展又为这些体制机制注入了新元素、新力量和新机会，使这些传统决策方式得以延续、更新和升华。最终我们使用“开门”和“磨合”这两个十分大众化的词汇来描述这一决策模式最核心的特征，使之区别于传统的科层模式、集体领导模式和多元模式。
到2012年底，我们已陆续将理论思考的成果转化为文稿，与2010年初那份报告相比，新的文稿每一部分的内容更丰富，也更具理论色彩，这就是呈现在各位读者面前的这本书的内容。虽然这本书充满了理论探究，但我们仍然希望读者把它当成一部通俗的学术读物，不仅对学术研究者有吸引力，而且它还能引起一般民众和干部群体的关注。对一般民众来说，通过这本书，可以更好地了解中央政府的运作情况，以此增加对现有体制的认同和信任；对广大干部群体来说，要实现十八大报告中提出的“道路自信”、“理论自信”和“制度自信”，这本书同样富有启迪意义，它清楚地告诉人们中国体制的运作逻辑到底如何，与其他发达国家比较，中国体制的优越性到底在哪里。我们甚至还认为“中国式共识型决策”还包含一种抽象的人格隐喻：自信是制度之基，也是为政之基，追求卓越成就者，既要有自信的包容，又要有自信的果敢，既需要“不以己意害彼意”的胸怀，又需要“平治天下，舍我其谁”的担当和决断。
“周虽旧邦，其命维新”，我们希望中国的决策体制和政治体制能够不断适应形势发展变化的需要，能够在下一个三十年继续保持生机与活力，顺利完成中华民族伟大复兴的使命。


樊鹏 2013年5月于北京

前言/序言

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　　这种模式在参与结构方面的特征是&ldquo;开门&rdquo;，包括闯进来、请进来、走出去，而且政策形成之门越开越大，参与方不再局限于各级官员，还包括智库、国际组织、利益集团、普通群众等。

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　　《马克思主义研究论库·中国式共识型决策：&ldquo;开门&rdquo;与&ldquo;磨合&rdquo;》发现，中国中央政府重大政策的决策模式已由过去的&ldquo;个人决策&rdquo;、&ldquo;集体决策&rdquo;转向一种民主化、科学化水平更高的&ldquo;共识型&rdquo;决策模式。

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