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內容簡介

“江湖”、街頭、村落……國傢與社會之間存在廣闊的邊緣地帶。在這個地帶，縫隙無處不在，是滋生衝突的溫床。靈活、高效的行政技術，為彌閤縫隙、防止衝突提供瞭可能性。

作者簡介

呂德文，華中科技大學中國鄉村治理研究中心副教授，中信改革發展研究院研究員。專注基層治理，近年主要研究城市街頭治理。已齣版《找迴群眾：重塑基層治理》《鄉村社會的治理》《澗村的圈子：一個客傢村莊的村治模式》三部著作。

目錄

導言
一　街頭秩序的縫隙
　　“江湖”秩序
　　現場的力量
　　“臨時工”睏境
　　上訪釘子戶
　　製造黑校車
　　抵抗的話語
　　冤案是如何煉成的
　　一綫行政的縫隙
二　國傢行政的限度
　　信訪的政治維度
　　勞教的製度淤塞
　　“剩餘部門”的睏局
　　信訪局的“垃圾箱”功能
　　非法營運為何存在？
　　民政是娘
　　醫療糾紛可以調解麼？
　　一場“城市革命”
　　民意不可違？
　　柔性執法批判
三　城市衝突的産生
　　基層權力失控的邏輯
　　城管“暴力執法”的認知誤區
　　地方行政的漏洞
　　受害人：城管
　　醫鬧的社會病理分析
　　和諧拆遷？
　　拆遷的暴利與暴力

精彩書摘

　　《邊緣地帶的治理》：
　　更重要的是，信訪體製改革的目標隻能是將信訪製度建設得越來越好、越來越人性化，但這種改革與其說是在解決信訪問題，還不如說是在激化信訪矛盾。因為，信訪體製在改革以前一直就隻是一個申訴渠道，是個協調機構，不具有社會治理功能。上訪者的目標也很清晰，到信訪部門上訪隻是反映問題，並不必然是解決問題。因此，上訪者不可能對信訪部門抱太大期望，而是寄希望於職能部門解決問題。一旦信訪製度變得“有效”起來，本來由各個職能部門分彆處理的社會問題，最終會匯聚到信訪部門。我們的調研發現，信訪部門做的基本上是民政局、計生委、農業局等與老百姓打交道比較多的部門的事。信訪局局長解釋：“去相關職能部門，老百姓搞不清楚具體的科室，還不如直接找信訪局來得簡單，因為隻要反映的問題真實閤理，信訪局基本上都可以在較快的時間內協調解決。”一葉知鞦，關於那些難點問題，叉何嘗不是如此？
　　因為信訪渠道過於有效，信訪局幾乎成為基層社會問題的“垃圾箱”。凡是難以分類定性，凡是處理難度極大，凡是找不到確切主管部門的社會問題，都湧人信訪部門。比如上文提及的鬧訪纏訪案例，是個典型的涉法涉訴訪。這本應在司法部門加以解決，但事實上成為信訪部門最為難辦的業務之一。
　　……

前言/序言

導　　言

有人說，這個社會戾氣太重，處處充滿衝突。
吊詭的是，我們既是這個時代衝突的受害者，也是始作俑者。有誰去認真審視衝突的呈現樣態並探析社會戾氣産生的深層邏輯？又有誰會反思是否我們的群情激憤不但無益於問題的解決，反而在醞釀更多的戾氣？
不錯，每個個體都希望利維坦這個龐然大物能夠自我節製，因為個體在其麵前顯得過於弱小。可是，誰都不願意迴到叢林法則主導的時代，都需要利維坦這個叢林的統治者。暴力很可惡，但誰都離不開它。
這是一個快速變動的時代。高速運轉的社會處處産生縫隙，私人暴力在這些縫隙帶此起彼伏，連看似強大的利維坦也感覺力不從心。我們或許應該心平氣和地看看身邊的戾氣，反思一下是否也應理解國傢的無奈。在對夏俊峰們感到唏噓的同時，也留點同情給被他傷害的那兩個城管。
縫隙是如何産生的
在國傢與社會之間，存在一個廣闊的邊緣地帶。對於國傢權力而言，這意味著專斷權力的行使受到限製，從而不得不藉助一係列行政技術來實現對社會的治理。對於社會而言，這是個最具活力、最具風險的領域，社會的自我治理在此顯得睏難重重，同樣不得不藉助於國傢權力。
在傳統時代，國傢權力有限，無法深入邊緣地帶，因此發展齣一套半正式的行政技術。這個地帶的絕大多數行政人員並非正式官員，而是國傢權力的代理人。代理人的成分極為復雜，既有屬於官僚體係的胥吏，也有屬於社會自治體係的士紳豪強。長期以來，胥吏與士紳豪強各司其職，相互配閤、互相製衡，自上而下的權力與自下而上的自治形成的雙軌政治在這個邊緣地帶交匯。
在政治清明、社會穩定的帝國時代，雙軌政治是一個官民兩便的行政體製。對於國傢而言，通過半正式的行政體係實現瞭接觸社會的目標。相對於正式行政體係而言，這是一個極為簡約高效的製度設置。對於社會而言，通過代理人實現瞭與國傢權力的對接，既可藉助國傢權力避免社會的叢林法則，又可防止國傢專斷權力橫徵暴斂，保護瞭社會。
帝國的崩潰往往起源於邊緣地帶社會治理的混亂。比如，胥吏未能受到有效約束，貪汙腐敗，激起民憤；士紳蛻化，社會權力為豪強把持，地方治理黑社會化。半正式行政體係的崩潰，使得國傢與社會之間無法有效貫通，直接導緻國傢能力的削弱、社會治理的混亂，間接導緻改朝換代。
在近代以來的國傢建設中，國傢權力具有強烈的改造半正式行政體係的衝動，主要錶現為將半正式的行政機構和人員正式化，如壓縮代理人的治理空間、建立基層政權。其結果是，帝製時代的雙軌政治被拆解，正式行政的政治單軌成型。不過，單一行政體係的建成並不代錶邊緣地帶的消失，也並不意味著這一地帶固有的治理睏境的消除。事實上，很少有一個國傢能夠將其行政體係延伸到社會的最基層，也很少有一個國傢的權力能夠滲入社會的每一個角落，因此國傢治理仍需藉重於代理人體製。
國傢與社會的邊緣地帶的治理，本質上屬於熟人社會的治理。熟人社會是一個同質的社會，共同體內部信息高度互通。在這個意義上，國傢介入其中反而增加瞭治理單元的復雜性。充分依賴代理人進行治理，實際上是在尊重共同體的完整性。半正式行政體係也是熟人社會中非常高效的治理方式，因為代理人可以準確掌握信息，還可充分利用熟人社會的規則開展治理活動。在熟人社會中，有專斷能力的國傢權力隻要保持消極姿態，基本上可以實現簡約治理。在傳統時代，半正式行政的危機主要來自國傢權力從無為政治的形態轉變為積極行政。這破壞瞭熟人社會的治理形態，讓代理人遊離於熟人社會之外，國傢治理的縫隙來源於代理人無法有效勾連國傢與社會。
很多人認為這個時代的衝突泛濫也根源於國傢權力過於積極。然而，這並不全是事實。客觀上來說，在基本上實現瞭政治單軌的今天，國傢權力並不算積極。衝突過多根源於熟人社會的解體，它使得半正式的行政體係無法發揮作用。在陌生人社會中，代理人無法有效掌握治理信息，人情、麵子等廣為應用的熟人社會規則也難以運用於正式行政中，這使得半正式行政成本大為提高。代理人無法有效完成行政任務，就有可能引入私人暴力等非正式的行政技術，這會激化基層治理矛盾。這一邏輯在城市治理中體現得更為明顯。改革開放後，單位製逐漸瓦解，大量流動人口湧入城市，城市治理麵臨嚴峻挑戰。絕大多數地方的城市治理仍然延續瞭半正式行政體係的構架，但在實際的行政實踐中，卻逐漸放棄瞭熟人社會的治理技術。比如，“臨時工”已非來自本地的熟人，而是在社會招聘或勞務派遣的勞務人員——城市裏的陌生人。
在某種意義上，今日之中國已經告彆瞭鄉土氣息，連社會衝突也帶著城市味道。
城市衝突的産生
現在的問題是：在陌生人的社會治理生態中，正式行政是否可以完全取代半正式行政體係，讓國傢權力暢通無阻。答案是否定的。改革開放以後，與熟人社會的瓦解相伴隨，國傢治理領域開啓瞭行政理性化進程。其基本邏輯是：加強正式行政的管製，嚴格限製半正式行政人員參與地方治理。從錶麵上看，這是正式行政體係自我約束、國傢權力自我控製的錶現，但産生的實際後果是：正式行政逐漸主導瞭邊緣地帶的社會治理，半正式行政體係處境尷尬。這最終導緻城市衝突增加。
半正式行政體係的尷尬，在於其處於熟人社會的瓦解和行政理性化的兩麵夾擊中。由於熟人社會的治理已不可行，半正式行政相較於正式行政，在有效獲取信息、靈活運用行政技術等方麵的絕對優勢已經喪失。同時，半正式行政逐漸喪失瞭閤法性，不僅無法獲得社會認可，也無法獲得正式行政的授權。
不過，邊緣地帶治理的復雜性在於：社會事務往往是細小瑣碎、無法定性的，並不適應科層製行政中的分門彆類、按部就班的要求。在行政事務上人為劃分正式行政與半正式行政的界限，並不是一綫行政實踐的客觀反映，而是形式理性化的結果。這造成瞭一種體製性的睏境：一方麵，由於正式行政存在局限，一綫行政仍嚴重依賴半正式行政；另一方麵，國傢治理體製並不認可半正式行政存在的閤理性，並預設其必將消亡。然而，絕大多數城市治理領域中的半正式行政人員在急劇增加。與之相關的是，“越權執法、執法犯法”現象屢禁不絕。
行政理性化是一種組織內部控製，既要實現行政目標，又要避免行政瑕疵。邊緣地帶是正式行政與半正式行政的交匯地帶，組織內部控製直接影響瞭這兩個體係的關係。在熟人社會的治理環境中，半正式行政具有天然閤法性。國傢權力在絕大多數情況下保持消極姿態，這使得正式行政體係與半正式行政體係能夠相互配閤、互相牽製，雙軌政治可以並行不悖。甚至在多數情況下，半正式行政在邊緣地帶的治理中居於主導地位。
行政理性化的進程使得半正式行政體係失去瞭與正式行政相互配閤、相互牽製的地位，在法律上隻是正式行政的輔助力量。例如，“輔警”“協管”等詞明確地顯示瞭半正式行政的從屬地位。這種地位在組織內部控製中錶現為：在一綫行政實踐中，半正式行政人員受正式行政人員的節製，而且半正式行政體係事實上被納入科層體製的最下層。這意味著，半正式行政人員往往是衝在最前綫的行政人員，事實上在代替（而非僅僅輔助）正式行政人員完成行政任務。但當齣現行政瑕疵時，他們卻要麵臨苛刻的行政處罰。組織調控傾嚮於限製一綫行政人員的自由裁量權，但邊緣地帶的復雜性要求一綫行政人員，尤其是半正式行政人員在政策執行上必須擁有足夠的自由裁量權以保證隨機應變。
在閤法的自由裁量權受到嚴格控製而半正式行政方式又因熟人社會的瓦解而無法施展的情況下，一綫行政人員需要韆方百計維持執法秩序。這個秩序的核心是：承認行政能力的限度，行政目標隻能是將違法違規現象限製在一定範圍內，而非杜絕違法違規現象。在被承認的秩序中，邊緣地帶的各種力量處於動態平衡中，所以一旦失衡，社會就容易失序，而城市衝突就此産生。
行政理性化的初始目標是控製國傢暴力，但客觀結果是城市暴力的産生。其基本邏輯是：在行政能力有限的情況下，限製一綫行政人員的自由裁量權必然意味著非正式行政技術的擴張；在熟人社會的治理術失效的情況下，私人暴力成為最後的備選方案。邊緣地帶的常規治理秩序是一個被承認的秩序，也就是說，行政能力的限度意味著必然承認一定範圍內灰色秩序的存在。無論是國傢權力的積極介入，還是被治理者的強力挑戰，都會打破灰色秩序。由於半正式行政體係從屬於正式行政體係，半正式行政人員的身體暴力與民眾的私人暴力之間的對抗就成為城市衝突增加的根源。
街頭政治
絕大多數城市衝突是以私人暴力形式齣現的，但社會批判矛頭幾乎集中指嚮國傢暴力。就如夏俊峰們，明顯是以私人暴力挑戰國傢權力，並傷害瞭執法人員的生命安全。但人們卻還是願意相信，他們是因受國傢暴力的壓迫不得已而為之。即便是“城管打人”事件，大多數主角也是協管，他們在法理上並不擁有公權力，因此這些事件中的暴力也是私人暴力。作為利維坦的國傢，其核心含義即是壟斷暴力。
“把權力關進籠子裏”改變不瞭一個事實：我們現在仍然需要利維坦。因此，不顧前提地批判國傢權力，會造成適得其反的結果。尤其是在邊緣地帶的治理中，限製一綫行政的自由裁量權並杜絕執法人員使用暴力，往往意味著私人暴力的泛濫。可惜的是，很少有人去仔細思考其中的邏輯。人們更願意將所有問題都訴諸國傢政治，卻從來不去麵對街頭政治。
街頭政治是關於“江湖”的“政治”。在國傢權力介入之前，邊緣地帶並不是不存在秩序，也不是沒有暴力。隻不過，街頭秩序是一種自治的秩序，是豪強主導的秩序。這個時候的街頭是弱肉強食的，是殘酷的。在某種意義上，正因為國傢是個利維坦，纔使得其可以壓製豪強，避免叢林法則。因此，現代社會已無真正意義上的“江湖”。但是，“江湖”所特有的治理特徵仍廣泛存在，坑、濛、拐、騙等仍然是相當一部分人的營生手段，流動、陌生的街頭為這些行業提供瞭溫床。街頭執法，尤其是正式行政很難消滅“江湖”，隻能承認其存在的閤理性並將之限製於地下，以不影響正常的社會秩序。
“江湖”政治意味著，想象現代社會高度文明、純淨、典雅是不現實的，“江湖”消失之時，也是個體權利絕對讓渡之時，是國傢權力行使無阻之時。同樣，個體的絕對自由以及社會高度“自治”也是一種假象，因為，那或許意味著豪強政治的再生。
街頭政治是關於“承認”的政治。應該清楚，在國傢與社會的邊緣地帶，沒有哪一種力量可以主導一切。行政理性化本是一個良好的願景，很多人卻將之想象成現實，這是當前的街頭治理麵臨的最大問題。在這個假象下，人們既要政府約束權力、杜絕使用暴力以避免個人權利受到損害，又要政府提供良好的服務以創建一個良好的街頭秩序。從來沒有人考慮過，街頭治理並沒有一個抽象的“政府”，也沒有抽象的被治理者——“政府”由正式行政人員與非正式行政人員組成，被治理者形形色色。對政府的高要求往往意味著非正式行政人員的壓力大增，對市民權利的單嚮度保護往往意味著放任如“釘子戶”這樣的機會主義者橫行街頭。最終的結果是：最容易使用私人暴力的非正式行政人員和機會主義者短兵相接，街頭衝突不斷。
國傢權力天然具有壟斷暴力的資格，毫無原則地批判權力是沒有任何理由的，挑戰執法人員權威的社會戾氣更不應受到鼓勵；但也應該承認現有行政能力的不足，國傢權力是有限度的。因此，街頭政治是保守的、現實主義的，而非絕對的、理想主義的——街頭秩序的底色是灰色的，不是非黑即白的。
街頭政治當然也是關於“廟堂”的政治。國傢能力並不主要錶現在其專斷權力是否強大以及能否有效地動員其官僚體係和暴力機關，而在於其行政體係能否在國傢與社會的邊緣地帶有效運轉。當私人暴力興起成為街頭政治的主題時，我們應該清醒地認識到這不是國傢權力強大的體現，而是國傢權力過於弱小的體現。當一個國傢的暴力機關沒有實現暴力的壟斷，而社會還在不斷鼓勵戾氣時，我們應該想想其中是否有蹊蹺。
這是一個城市衝突興起的時代，也是重塑秩序的時代。期待暴力遠離街頭！

2013年10月初稿
2016年2月1日修訂
2017年8月31日定稿

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